Polícia e Futuro - Autor: Sérgio Henrique Soares Fernandes. Prefácio e Introdução

Postado em: 07/05/2024 08:01:58 Atualizado em: 30/07/2024 17:13:41

PREFÁCIO

O Doutor Sérgio Fernandes, distinto autor da mais recente obra sobre estudos policiais, dirigiu-nos, com amizade, o honroso convite para for- mular um breve contributo, a ser incluído no seu livro Polícia e Futuro: Identidade orientada por Cenários e Desenvolvimento Organizacional, que agora dá à estampa e que representa o produto de uma investigação que foi desenvolvida enquanto requisito parcial para a obtenção do grau aca- démico de doutor em História, Estudos de Segurança e Defesa pelo presti- giado Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL).

O desafio central desta obra densa não podia ser mais atual, oportuno e cientificamente relevante, i.e., conceber uma identidade para o de- senvolvimento organizacional da Polícia, a partir de cenários prospe- tivos, numa sociedade em rede, multicultural, líquida, polarizada e de risco global. Para esse efeito, o autor aborda o processo civilizacional e a emergência da Polícia moderna, os modelos de Polícia, maxime o paradigma brasileiro numa perspetiva comparada; os referenciais teóri- co-conceptuais sobre o desenvolvimento e a identidade organizacional, as tendências dos cenários e uma proposta prospetiva do constructo de uma identidade policial, assente em novos fundamentos axiológicos e numa arquitetura estratégica mais ajustada aos desafios complexos que se colocam no futuro (que é já presente).

É um lugar-comum defender-se que as mudanças sociais exigem uma ca- pacidade de adaptação por parte das organizações, que devem apresentar sinais de modernidade, tornando-se um campo fértil de experiências que visam a adaptação aos novos cenários, nos quais as práticas de desenvol- vimento do público interno e dos processos, assentes num conhecimento multidisciplinar, ganham um especial destaque nas opções estratégicas das classes dirigentes. Nessa medida, os estudos organizacionais sobre as representações sociais e a identidade profissional (policial) têm mereci- do uma particular atenção, sobretudo por parte de gestores, sociólogos, antropólogos, psicólogos e cientistas políticos. Esse olhar de fora encerra em si mesmo uma abordagem que interessa às organizações policiais, na medida em que representa uma visão despida de obstáculos epistemoló- gicos e que permite sinalizar, de forma crua, as maiores fragilidades e os temas que merecem reflexão, apoiando processos de decisão que visam a mudança. No entanto, importa que esses resultados e as melhores práticas provenientes de unidades de investigação e desenvolvimento, associadas às ciências sociais, sejam triangulados com uma perspetiva de quem veste uma farda e compreende os problemas por dentro e que, simultaneamen- te, tem a capacidade de abordar os problemas de uma forma distanciada, o que é mitigado com a presente obra e a curiosidade científica do autor.

Na verdade, em particular nos últimos vinte anos, temos assistido, por um lado, a um crescendo de estudos que colocaram a Polícia no cen- tro do debate: a Polícia passou a ser um tema da moda, sobretudo em contextos democráticos mais recentes. Mas, por outro lado, é notório o número crescente de polícias que tem procurado enriquecer o debate científico com a sua experiência profissional e académica, o que permitiu, por exemplo, que em 2019 um painel internacional da Fundação para a Ciência e a Tecnologia reconhecesse o ICPOL – Centro de Investigação do Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna (Portugal) com a menção de Muito Bom, o que colocou, pela primeira vez, a Polícia de Segurança Pública e o ISCPSI nos lugares cimeiros da produção cien- tífica, no plano nacional e internacional, no âmbito das Ciências Policiais, ou, se quisermos, os estudos policiais em sentido lato que, no ano de 2022, comemoraram 40 anos de consolidação de uma nova ciência em Portu- gal. Nesse âmbito, o Doutor Sérgio Fernandes apresenta um testemunho válido, detalhado, rigoroso e muito completo sobre os desafios que se co- locam às organizações policiais, sobretudo em termos identitários, à luz dos riscos e ameaças emergentes (e.g., o envelhecimento da população, o peso da tecnologia nas nossas vidas, as megacidades, a escassez de recur- sos naturais, energéticos e alimentares; as alterações climáticas, o desem- prego e a dívida pública, a par de sentimentos de intolerância, discursos de ódio, racismo e xenofobia), em estreito diálogo com a exigente mis- são que se encontra consagrada e balizada constitucionalmente, porque, como sabemos, mais poder significa mais responsabilidade.

Terminamos lançando um repto ao autor, o nosso querido amigo Doutor Sérgio Fernandes, para que continue a inspirar e a procurar novas respos- tas, a alimentar a sua curiosidade científica e a suscitar, nos leitores, cida- dãs e cidadãos polícias e não polícias, o interesse e a paixão por um tema que é indissociável dos princípios consagrados na Declaração Universal dos Direitos Humanos, que inspiraram várias Constituições e, consequentemente, os dispositivos legais, regulamentares e os códigos de conduta das organizações policiais, que surgem como a garantia e a salvaguarda pública do Estado de Direito Democrático.

Lisboa, 25 de julho de 2023

Prof. Doutor Nuno Caetano Lopes de Barros Poiares

Oficial Superior da Polícia de Segurança Pública (Portugal) Professor do Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna Pós-doutor em Direitos Humanos pela Universidade de Coimbra Doutor em Sociologia (ISCTE-IUL) e Especialista em Direito Penal

Introdução

O âmago desta obra constitui-se em responder como conceber uma iden- tidade viável para o desenvolvimento organizacional da Polícia a partir dos cenários prospectivos construídos até 2035.

O presente livro emergiu da tese de doutorado em História, Estu- dos de Segurança e Defesa realizado entre 2019 e 2022 no Instituto Uni- versitário de Lisboa (ISCTE), uma das mais reconhecidas universidades públicas de Portugal em face da qualidade de suas pesquisas científicas. Embora delimitada a dimensão identitária da Polícia Militar, a obra é interdisciplinar e multidisciplinar, pois seu conteúdo está assentado de forma transversal em diversos domínios do saber, com destaque para: a Administração, o Direito, a Economia, as Ciências Policiais, as Ciências Militares, a História, a Sociologia, a Psicologia, a Geopolítica, a Ciência Política e as Relações Internacionais.

Apesar de a Polícia constituir-se em objeto analítico difícil de es- tabelecer fronteiras em função do seu caráter difuso, aparentemente oni- presente até nos mais profundos poros da vida social (Bayley, 1977), o autor demarca a “polícia de rua” no Brasil e sua identidade organizacional no espaço de tempo até 2035, abarcando um quarteto de temáticas que nos remete ao tema do livro: o sistema policial, a identidade organizacio- nal, o desenvolvimento organizacional e o futuro.

Quanto à primeira temática – o sistema policial no Brasil –, importa ressaltar que ele é desenhado com base na forma de governo e de estado, consistindo numa república federativa integrada por 27 estados-membros (incluindo o Distrito Federal) que possuem autonomia administrativa e política. As polícias militares constituem uma das seis instituições previstas nesse sistema, das quais três (Polícia Federal, Polí- cia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal) são subordinadas ao governo central; duas (Polícia Civil e Polícia Militar) estão vinculadas a cada uma das unidades da federação; e apenas uma (Polícia Penal) possui corporações tanto no âmbito dos Estados-membros quanto no federal.

De acordo com Vieira, Nascimento e Cardoso (2013), o artigo 144 da Constituição Federal concebe um sistema quando estabelece que a segurança pública seja exercida por meio de órgãos. Para Moreira Neto (1988, p. 153):

Esse sistema reúne e abriga uma diversidade de instituições, também elas de naturezas distintas, que se dispõem numa organização político-jurídica, cuja finalidade maior é a de atender às demandas peculiares da segurança pública, na forma de subsistemas especializados: o policial, o judicial e o penitenciário.

O princípio da totalidade pode ser explicitado pela grande di- versidade de atuação e hipóteses de intervenção das polícias militares, o que as tornam multitarefa. A título de exemplo, no estado de Minas Gerais[1], a Diretriz Integrada de Operações (DIAO)[2] estabelece 1.121 tipos de intervenções que vão desde atuações preventivas, assistenciais, mediadoras e até repressivas.

No tocante à capilaridade, salienta-se que pode ser considerada uma das principais características e ponto forte da instituição, pois o numeroso efetivo de aproximadamente 406.000 policiais distribuídos em todo o país[3] denota um atendimento imediato e desburocratizado a quem quer que seja, independentemente da localidade. Na concepção de Valada- res (2018, p. 53), “a prontidão e capilaridade organizacional, a possibilidade de diversificadas matizes de força e elevada capacidade operacional é, por certo, uma fórmula de elevado ativo estratégico da contemporaneidade”.

As polícias militares são baseadas na aplicação do modelo de atua- ção territorial, o qual consiste geralmente na seguinte divisão de espaços geográficos: regiões de polícia, áreas, subáreas, setores e subsetores. Está presente, ostensivamente, com atuação ininterrupta na quase totalidade dos municípios brasileiros e se baseia em uma maior proximidade com os cidadãos, na descentralização das agências de atendimento e adequação entre o serviço e as necessidades de segurança da coletividade (Fernandes, 2017).

A investidura militar faz das polícias militares uma Gendarmerie brasileira, o que também ocorre em outras polícias ostensivas de preservação da ordem pública pelo mundo, como a Gendarmerie da Argentina, os Carabinieri da Itália, a Royal Canadian Mounted Police do Canadá, a Gendarmerie da França, os Carabineros do Chile, a Guarda Nacional Republicana de Portugal e a Guardia Civil da Espanha. Outros países também possuem organizações policiais de cariz militar, como China, Colômbia, Luxemburgo, Índia, Polônia, Romênia, Rússia e Suíça, dentre outros (Batista, 2012; Hipólito e Tasca, 2012). No caso brasileiro, a investidura estabelece vinculação (mas não subordinação) constitucional com o Exército Brasileiro, o que garante às organizações a condição de força reserva e auxiliar, fator que reforça a essencialidade de uma estrutura or- ganizacional militar, bem como o culto aos valores típicos da caserna, como a disciplina e a hierarquia.

Em relação à Identidade Organizacional (IO), para Hatch e Schultz (1997, p. 356-365), a IO refere-se “ao que os membros percebem, sentem e pensam a respeito da organização. Isto é assumido como um entendimento coletivo e compartilhado dos valores e das características distintivas da empresa”, que geralmente são traduzidos pelo negócio, pela missão, pelos valores e pela visão. Trata-se de um significado único desen- volvido pela organização para uma percepção uniforme tanto pelos seus integrantes quanto pelos que são por ela afetados (Tavares, 2008). Embora a IO seja definida para o presente, a identidade reúne pressupostos e ca- racterísticas acerca daquilo que a organização gostaria de ser, preparan- do-a para o futuro (Costa, 2006; Thompson e Strickland III, 2000).

A identidade é concebida e formalizada pela organização com base na sua cultura, bem como nas oportunidades oferecidas pelo ambiente. Quanto melhor for o seu autoconhecimento, no sentido de capturar sua razão de ser, seus princípios e valores centrais, e, ainda, sua capacidade de fazer a leitura correta do ambiente, mais coerente e real será sua identidade.

Todavia, o que se preconiza com a presente obra é a concepção de uma identidade que faça conexão com o futuro, no sentido de pre- parar a Polícia para os novos desafios previstos em cenários, conceben- do uma identidade que permita o seu desenvolvimento organizacional rumo a 2035.

Já o Desenvolvimento Organizacional (DO) pode ser entendido como um processo de mudança planejada. Trata-se de um tema comple- xo, e seu caráter multidimensional é um caminho a ser perseguido nos estudos e nas dinâmicas das organizações como quebra de paradigma (Fontoura e Machado, 2017). O DO pressupõe duas variáveis-base para seu entendimento: ambiente e mudança. Em função disso, no bojo desta obra buscou-se caracterizar essas variáveis numa aproximação multiteó- rica entre as Ciências da Administração e das Relações Internacionais que pudesse demonstrar a sua transversalidade e, assim, contribuir com a de- vida robustez enquanto teoria e técnica gerencial.

A importância do ambiente externo é reforçada por Fontoura e Machado (2017, p. 4) quando afirmam que “os estudos organizacionais devem ser desenvolvidos considerando toda a sua complexidade e observando as relações das empresas como espaços interativos com o ambiente”. No que diz respeito à mudança, Oliveira (2012, p. 195) esclarece que “[…] o DO é um processo estudado para consolidar a mudança planejada dos aspectos estruturais e comportamentais nas organizações”.

O DO tem caráter de alta significância, porque consiste num pro- cesso que projeta a organização para o futuro, baseando-se na mutação do ambiente externo. A identidade é a referência de partida do DO e es- tabelece parâmetros de como a organização deve rumar deliberadamente de uma situação atual para uma situação desejada, tal qual propugnado pelo que se pretende com a presente obra, no sentido de delinear uma identidade organizacional para as polícias militares orientada por cená- rios construídos para os próximos 12 anos.

O último tópico do quarteto – o futuro – possui nos cenários prospectivos sua face concreta e visível. Os cenários têm o condão de re- duzir as incertezas, tornando as decisões mais assertivas, sobretudo em relação à identidade. Silva (2017) faz uma conexão bem pertinente entre identidade e futuro na Polícia Militar, quando afirma que a IO, em termos de visão, missão e valores, encontra um propósito significativo e indis- pensável para a corporação e para a sociedade e lhe confere uma pereni- dade e segurança no seu ambiente, mas não as imuniza de processos de mudanças necessárias para acompanhar esse mundo pós-moderno.

Portanto, verifica-se que uma polícia de vanguarda e projetada para o futuro perpassa, necessariamente, por uma identidade moderna, admitindo um desenvolvimento organizacional compatível com as amea- ças e as oportunidades no horizonte de tempo previamente delimitado.

Apesar de a Polícia consistir num objeto de estudo de difícil de- marcação para análise, o escopo deste livro está delimitado à “polícia de rua” brasileira e sua identidade, papel desempenhado pela instituição po- licial militar. Tal dificuldade é propugnada pela diversidade analítica da Polícia, que a torna muito difícil de ser incorporada num explicandum que seja passível de ser estudado (Bayley, 1977). Tal assertiva é corrobo- rada por Gonçalves (2017, p. 16), ao afirmar que “de facto, entre múltiplos agentes, instituições ou funções, a polícia encontra-se num extenso es- pectro mais ou menos visível aos olhos do público”.

Ao abordar a instituição policial militar neste livro, optou-se por utilizar a PMMG (Polícia Militar de Minas Gerais) em algumas passagens como referencial exemplificativo pelas razões que se seguem: é a mais an tiga corporação policial do país, criada em 1775[4] (Fernandes, 2017); atua numa unidade da federação (Minas Gerais) com o quarto maior território[5], a segunda maior população[6] e a terceira maior economia do país (IBGE, 2020); conforme Silva (2017), é destaque dentre as congêneres brasileiras quanto à ênfase na área de gestão e em mudança organizacional na grade curricular do curso de formação de oficiais e pela existência de escritórios de gestão estratégica (oﬃce of strategy management) e de gestão de projetos (project management oﬃce) na sua estrutura organizacional; possui identi- dade organizacional desde o ano de 2004, o que permitiu ao autor recorrer ao histórico desse lastro de informações, quando foi necessário; e, por fim, foi apontada pelo Tribunal de Contas da União por meio do Acórdão nº 1192, datado de 13 de maio de 2020, como:

Referência para o Modelo de Avaliação de Governança e Gestão em Segurança Pública, a ser utilizado na condição de referencial teórico para avaliações periódicas da maturidade das organizações de segurança pública, em parceria com os tribunais de contas estaduais por meio da aferição do Índice de Governança e Gestão em Segurança Pública.

No que diz respeito à relevância do objeto de estudo, ele é justificado quanto à relevância social e científica. No relevo social, há compreensão de que a Polícia seja a representação última das políticas públi- cas de segurança junto à sociedade civil (Silva, 2010). Vale ressaltar que a imprescindibilidade das forças policiais no Brasil, em especial da Polícia Militar, decorre da simples e objetiva constatação de que o ambiente de segurança pública no Brasil requer instituições com alta efetividade na capacidade de resposta.

Como órgão central do sistema de segurança pública, cabe à Polícia Militar um protagonismo que deve ser sustentado, também, pela sua identidade organizacional compatível com as mudanças impostas pelo ambiente externo (Fernandes, 2009). Uma identidade moderna e metodi camente formulada pressupõe uma vitalidade estratégica no longo prazo, proporcionando crescimento e desenvolvimento organizacional para a consolidação da qualidade na produção de serviços públicos. A relevância social também se estende no campo das relações internacionais, pois a arquitetura de sustentação da soberania dos países perpassa pela estru- tura de segurança interna, sobretudo por meio de organizações policiais de cariz militar, em face da incerteza e da imprevisibilidade das novas ameaças às nações e povos – os conflitos de baixa intensidade (Valadares, 2018), já que os Estados já reconhecem que sua estabilidade depende do provimento à segurança interna.

No âmbito das relações internacionais a segurança e, por conseguinte, o sistema policial de cada nação têm ganhado destaque e espaço nas agendas dos Estados. Xavier (2013) corrobora com essa assertiva quando clarifica que tem sido introduzido na literatura das relações internacionais um novo conceito de segurança, o qual tende a estabelecer uma supremacia da segurança do indivíduo sobre a segurança do Estado, apesar da relevância das duas dimensões para uma resposta coerente perante as novas ameaças transnacionais. Nesse sentido, existe uma erosão da distinção entre: atividades militares e crimes violentos; guerras internas e externas; guerras civis e interestaduais; atores estatais e não estatais; atividades públicas e privadas (Kaldor, 1998). Portanto, fica evidente que a segurança dos Estados pressupõe segurança interna, o que reforça a pertinência desse tema para as relações internacionais.

No que tange à relevância científica, caracteriza-se por ser um tema novo na seara da recente e incipiente Ciências Policiais como área de conhecimento, admitida formalmente no Brasil apenas em 2020. Já em Portugal, e de forma inédita, a Ciência Policial é produzida por uma instituição policial, fato reconhecido internacionalmente com base na história do modelo de polícia português (Poiares, 2021).

Ainda no quesito de relevância acadêmico-científica, o tema é de escassa bibliografia, além de existir um hiato entre os tópicos de interesse no âmbito das instituições policiais, como o desenvolvimento organizacional e a identidade orientada por cenários. Esta obra visa preencher uma lacuna nas organizações policiais que até o momento não trabalham sob a égide da construção da identidade organizacional orientada por cenários, sendo essa uma prática importante e valiosa para as corporações que precisam agir com visão estratégica de longo prazo.

Para Rego (2013, p. 151), uma civilização madura e robusta caracteriza-se pela “capacidade de pensar em longo prazo, futuros desejáveis e com estratégias e políticas de segurança para lidar com a surpresa e a incerteza. Para pensar o futuro temos que cenarizar, prospectivar”. Portanto, a ausência de produção científica acerca das especificidades organizacionais da Polícia quanto a sua identidade torna o tema importante no âmbito acadêmico-científico.

Reportando-nos ao desafio central do livro, o autor estabelece como pressuposto que a configuração de uma identidade referencial para as polícias militares pode ser construída com base na interpreta- ção das tendências nos âmbitos internacional e nacional apresentadas em cenários prospectivos. Vale aqui desvendar o sentido de “identidade referencial” para fins deste livro. No Brasil, a instituição policial militar é fragmentada, múltipla, descentralizada e constituída por corporações vinculadas ao respectivo estado-membro da federação. Essas corporações são regidas pelo mesmo arcabouço jurídico – a Constituição Federal – e pelo mesmo Código Penal Militar. Exercem as mesmas atividades e, por- tanto, partilham de uma cultura profissional muito similar, sobretudo em relação aos valores e crenças. Em que pese diferenças regionais e geográficas no locus de atuação de cada uma dessas corporações, as premissas para fins de identidade organizacional são muito análogas, o que nos permite identificar uma identidade modelo ou referencial que atenda, pelo menos em bases gerais, a todas elas.

Esta obra tem por objetivo delinear uma identidade organizacional para as polícias militares orientada por cenários construídos para 2035. Importa aclarar que os cenários utilizados foram assentados em duas fontes-base: “Brasil 2035 – cenários para o desenvolvimento”, construído pelo Ministério do Planejamento; e o “Cenários de Defesa 2020- 2039”, construído pelo Ministério da Defesa. Ambas foram complementadas por outras fontes, obras, estudos e pesquisas.

Procurou-se seguir um percurso pragmático por meio da busca de documentação primária e secundária. A coleta de dados foi feita, inicialmente, por meio de documentação secundária sobre os seguintes temas: o histórico e a evolução da Polícia; os modelos e a tipologia policial existente no mundo; o sistema policial brasileiro; as teorias de Administração; as teorias das Relações Internacionais; os conceitos e definições de identidade organizacional, negócio, missão, valores, visão, arquitetura estratégica; os conceitos de cenários prospectivos; e as técnicas e ferramentas auxiliares para a construção de cenários.

A primeira fonte foi constituída por cenários, variáveis, tendências e possibilidades, totalizando um acervo de 320 páginas. Já a segunda fonte constitui-se num documento de 64 páginas contendo tendências nos âmbitos mundial, regional, nacional e de defesa nas áreas de economia, social, ambiental, tecnológica, político-institucional, territorial e militar. Após a construção do referencial teórico com a utilização dos documentos primários e secundários coletados, analisou-se e interpretou-se os dados, os quais subsidiaram a construção de uma nova identidade organizacional em face dos desafios do desenvolvimento institucional.

Segundo o IPEA (2017, p. 23), os cenários servem de bússola que pode orientar as decisões que vão construindo o futuro cotidianamente. São possibilidades coerentes da soma das ações de vários atores que têm capacidade de influenciar os rumos dos acontecimentos e tentam fazer do amanhã algo mais próximo aos seus interesses.

Portanto, o papel do autor foi o de captar tendências baseadas em cenários cientificamente construídos e interpretá-las para a construção de uma identidade para o futuro. Nesse sentido, ao referir-se à análise de cenários, Neme (2019, p. 65) desvela que:

[…] Promove uma visão de futuro através de suposições plausíveis obtidas por metodologia científica que através de passos promove o levantamento de temas relevantes, forças motrizes e indicadores para acompanhamento dos fatos a fim de avaliar qual caminho descrito se apresenta com maior tendência.

Concisamente, a estratégia de pesquisa do livro utilizou a téc- nica de análise documental e seguiu basicamente um percurso com três passos: levantamentos bibliográficos; análise e interpretação de cenários; e proposição de uma nova identidade organizacional para as polícias militares. O primeiro passo, de natureza mais teórica e conceitual, consistiu nos levantamentos bibliográficos, contidos nos Capítulos 1 ao 3, visando apresentar o histórico, as definições, os conceitos e as teorias acerca de questões relevantes no contexto do tema proposto – organização policial, desenvolvimento organizacional na Polícia, identidade organizacional e cenários prospectivos.

O segundo passo, contido no Capítulo 4, de natureza descritiva, tratou de explicitar as tendências das duas fontes-base constituídas por cenários metodicamente construídos e divididos em panorama internacional e nacional, das quais foram extraídas as principais tendências. E, por fim, o terceiro passo, contido no Capítulo 5, de cariz analítico, logrou em propor uma identidade inovadora, baseando-se nas tendências apresentadas pelas fontes-base, bem como na identidade de outras corpora ções policiais referenciadas na obra.

O livro possui uma estrutura baseada em cinco capítulos. No primeiro capítulo procurou-se apresentar os sistemas policiais por meio da digressão histórica da Polícia, da comparação de modelos existentes no mundo e da tipologia dos sistemas policiais com ênfase no brasileiro. A trajetória conceitual da palavra “polícia” é extensa, pois nasce na antiguidade e perpassa pelos períodos medieval e moderno com significados diversos do atual, que é, mais especificamente, o de uma organização (Afonso, 2018).

Nos séculos XVIII e XIX, o termo “polícia” foi usado para designar a administração civil interna do Estado. Mas o vocábulo adquiriu um sentido particular, passando a representar a ação do governo enquanto responsável por exercer o papel de responsabilidade pela ordem jurídica, assegurando a tranquilidade pública e a proteção da sociedade contra quaisquer tipos de violação (Rocha, 1991). A partir do século XIX, a Polícia passou a ser uma organização de provimento da ordem pública, pois, antes de o Estado ter a responsabilidade pela segurança da coletividade, eram os próprios habitantes que exerciam esse papel (Gonçalves, 2007). Ainda na concepção de Gonçalves (2007, p. 7), “durante o século XIX, o policiamento transformou-se numa ocupação a tempo inteiro, executada por indivíduos pagos e controlados numa organização estatal”.

Há uma variedade de modelos policiais no mundo que foram construídos com base na história, na organização político-administrativa, na extensão territorial, nos aspectos culturais e em outras características específicas de cada país. No aspecto geral, essa tipologia de modelos policiais considera algumas variáveis principais, como local/ central, militar/civil, centralizado/descentralizado e ciclo completo/ciclo bipartido, dentre outras.

Todavia, existem outras tipologias que apresentam classificações diversas quanto à competência (prevenção/investigação); à prestação de contas, ao grau e número de organizações; aos modelos euro- peus e ao uso da força nas relações sociais (Paixão, 1995; Emsley, 1999; Oliveira, 2006; Monjardet, 2002). O capítulo logrou em apresentar e comparar modelos policiais na Inglaterra, França, Portugal, Espanha, Áustria, Estados Unidos, Alemanha, Chile, África do Sul, Coreia do Sul e, com ênfase, no Brasil.

O atual sistema policial brasileiro foi concebido pela Constituição Federal em 1988, que inovou em relação à Carta anterior por meio da inserção de todas as instituições policiais estaduais e federais agrupadas em um mesmo dispositivo constitucional. Na prática, não houve alteração do modelo de segurança já existente, mas, a introdução do esboço de um pioneiro sistema nacional de segurança pública. Entretanto, no dia a dia, grande parte do processamento oriundo das demandas de ordem pública incide sobre as polícias estaduais.

As polícias militares brasileiras se assemelham com as Gendarmeries europeias no que diz respeito à natureza militar, mas se distinguem em relação ao locus de atuação e ao ciclo completo. Diferentemente das Gendarmeries, as polícias militares no Brasil desempenham suas ativida- des na totalidade do espaço de responsabilidade territorial (cidades grandes e pequenas, zona rural, rodovias, etc.), porém com ciclo bipartido, ou seja, realizam somente o preventivo, existindo outra corporação para realizar o ciclo de investigação, no caso, as polícias civis (Foureaux, 2019).

A Constituição Federal define duas atribuições que caracterizam as polícias militares: a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública. Conforme Foureaux (2019), é possível afirmar que a corporação está assentada nesses dois pilares, os quais são conceitos amplos que englobam todas as atividades policiais que não estejam previstas expressamente para os demais órgãos de segurança pública.

No segundo capítulo buscou-se explicitar o DO com foco nas instituições policiais, o que foi feito por meio de teorias multidisciplinares, mormente oriundas da Administração e das Relações Internacionais. Ressalta-se que o DO possui como princípios básicos o ambiente e a mudança, os quais também estão presentes em teorias tanto no campo das Ciências da Administração (estruturalista, do desenvolvimento organizacional, contingencial, de sistemas, sociotécnica) como no das Relações Internacionais (idealista, realista, neorrealista, neoclássica, construtivista e liberalista). Buscou-se, assim, demonstrar a relevância do ambiente e da mudança por meio de uma aproximação multiteórica.

O atual mundo global, comumente denominado de mundo VUCA (volatilidade, incerteza, complexidade e ambiguidade), é substancialmente marcado pela turbulência, pela interdependência e pela instabilidade (Yarger, 2006). O mundo VUCA também é corroborado por Pires (2016) quando relata que existe clara percepção, sem análise pormenorizada, de que o ambiente internacional é permeado por uma grande volatilidade econômica, uma enorme emergência de revoluções e uma visível instabilidade de dispersão de poder. Pires (2016, p. 155) ainda afirma que:

[…] vivemos numa época marcada por mudanças tecnológicas abruptas, muitas delas difíceis de avaliar nos seus impactos, não havendo tempo para uma adaptação compassada e consequente. Como primeiro grande fator enquadrante temos então um clima generalizado de mudança ou transformação, mais rápido que o anterior, menos previsível, mais difícil de caracterizar e muito me- nos estável ou estanque.

O processo de mudança nas organizações, e em especial na Polícia, precisa ser compreendido, porque de fato existe e ocorre cada vez mais rápido por meio de processos dinâmicos e surpreendentes. Para Silva (2017, p. 50), “as mais que centenárias polícias militares precisam ambientar-se e manter-se preparadas para acompanhar as mudanças sociais que emergem, além das organizacionais propostas ou necessárias”. Portanto, desconhecer esse processo significa reagir ao invés de antecipar, sofrer com as ameaças ao invés de proteger-se delas e desperdiçar oportunidades ao invés de aproveitá-las.

Poiares (2013, p. 167) assevera sobre o que se espera em relação às intervenções e mudanças na Polícia:

[…] uma polícia que acompanha as mudanças de uma forma prospectiva e estratégica, que antevê medidas concretas a médio e longo prazo, sem ter que aguardar medidas governamentais para encetar medidas de fundo, ou seja, a definição de planos plurianuais, colocando-se, com alguma frequência, a derradeira questão: afinal de contas, o que é que se pretende da Polícia no futuro? Quais são as opções estratégicas?

Entende-se por DO o processo deliberado e planejado de mudança, cujo objetivo é o alinhamento às transformações impostas pelo ambiente externo (Fernandes, 2018). No que concerne ao DO nas or- ganizações policiais, Gonçalves (2017, p. 27) é enfático ao afirmar que “estamos perante um engendrar de novas abordagens que, combinadas com as outras dimensões (reforma institucional e desenvolvimento organizacional), permitem analisar de forma mais ampla o significado de modernidade na esfera policial”.

A relação entre a organização e seu ambiente externo consiste num dos fatores que condiciona a identidade da Polícia, sendo absolutamente essencial e imprescindível para o cumprimento da sua missão. Nesse sentido, sabe-se que a sobrevivência de uma organização está condicionada à sua capacidade de interagir com as influências de seu am- biente (Tavares, 1991).

Tradicionalmente, o ambiente externo organizacional é dividido entre macroambiente ou geral e microambiente ou específico. O primeiro é responsável pelas influências mais abrangentes de dimensões como a tecnológica, a econômica e a política, as quais proporcionam as oportunidades e ameaças que impactam a dinâmica e a competitividade da organização (Costa, Pereira e Antônio, 2019). Já o segundo é constituído pelos atores que mantêm algum relacionamento com a organização e que Edward Freeman denominou de stakeholders ou “partes interessadas” (Reed et al., 2009). Os stakeholders são revestidos de alta relevância para a relação da organização com o seu ambiente, pois as teorias por si só são inconsistentes com a quantidade e os tipos de mudança no ambiente organizacional e a abordagem das partes interessadas foi uma resposta a esse desafio (Freeman e McVea, 2001).

A mudança está intimamente relacionada ao ambiente externo em suas dimensões espaciais e temporais. Conforme Silva (2017, p. 40), “as transformações sociais, em especial na área da tecnologia e da comunicação, impactam diretamente o trabalho policial, onde, em regra, são evidenciadas as frustrações e dificuldades da sociedade”. Essas constatações são reforçadas por Reiner (2004, p. 282), quando ensina que:

O que fica claro, no entanto, é que várias mudanças relacionadas – tecnológicas, culturais, sociais, políticas/econômicas – fundiram-se durante os anos 1970, para forjar o que, certamente, é uma nova configuração política e social, com profundas implicações para o crime, a ordem e o policiamento.

Como o ambiente externo produz enormes impactos para a organização, torna-se fundamental que ele seja conhecido, detalhado, explorado e monitorado em todos os seus aspectos. De acordo com Dantas e Brito (2010, p. 15-16), a complexidade do ambiente externo das organizações policiais pode ser explicada pela “utilização de uma sofisticada cultura da informação, da qual se aproveitam os adversários da segurança pública, em uma ambiguidade cruel desse desenvolvimento”.

E, por fim, mas ainda na seara do DO, pesquisadores como Paixão (1995), Bittner (2003), Reiner (2004), Gonçalves (2007) e Inácio (2010) afirmam que os ambientes de atuação da Polícia são caracterizados pela hostilidade, os quais são referidos, por exemplo, como “escória social”, “mundo das sombras”, “periferia da ordem e da justiça”. Ao se referirem ao trabalho policial é possível encontrar adjetivos como “contraditório, confuso, complexo, desrespeitoso, sujo, bruto, repressivo, desqualificado, ambíguo, tirânico e abusivo”, dentre outros termos.

No contexto do ambiente hostil, ao fazer alusão à trajetória histórica da Polícia Civil de Lisboa, uma “polícia de rua” encarregada de prevenir e combater o crime e a desordem pública, Vaz (2017) relata os conflitos e a colisão que emergem da ação policial em relação às comunidades, pois a Polícia representa valores distintos das formas de vida, entretenimentos e trabalho dos grupos populares. Para Vaz (2017, p. 44), “[…] os guardas são muitas vezes percecionados como elementos estranhos e hostis pela população de Lisboa, vistos como defensores de interesses, normas e va- lores, formas de estar e de se comportar que não partilham”.

No terceiro capítulo procurou-se apresentar o detalhamento conceitual de identidade organizacional, estabelecer a conexão entre identidade e DO e conceituar o negócio, a missão, os fundamentos axiológicos (valores e visão) e a arquitetura estratégica, expondo a PMMG como supedâneo elucidativo. A identidade organizacional se traduz na gênese de todo o processo de geração de estratégia, porque não há como percorrer trajetos se não houver clareza de “quem é a organização”, quais as suas pretensões e, principalmente, “aonde ela quer chegar”.

Para o processo de DO que se substancia num avanço de um ponto para outro, aproveitando as oportunidades oferecidas pelo ambiente, é fundamental que a organização possua explicitamente uma identidade por meio do negócio, da missão, dos valores, da visão e da arquitetura estratégica. Quanto ao nexo existente entre identidade e mudanças organizacionais, Silva (2017) explana que a mudança organizacional pode afetar a sustentabilidade da corporação e, por essa razão, deve-se compreender sua importância e finalidade, pois é essencial para manter a compreensão da identidade.

Nessa obra, a identidade futura que se propõe para as corporações policiais militares foi constituída pelo negócio, missão, valores, visão e arquitetura estratégica, em face do entendimento de que retratam atributos essenciais da identidade. Obviamente que com o mundo VUCA, o ambiente tornou-se bem instável e as mudanças aconteceram mais rapidamente. No entanto, o aludido conceito tem sua importância na medida em que remete ao significado da identidade como algo que revela a “per- sonalidade”, o “caráter” e os “desejos” da organização.

Segundo Tweed (1998, p. 40), o negócio de uma companhia “define em qual ramo ela está e, talvez mais importante, em qual ramo ela não está”. A missão pode ser conceituada como a declaração formal, concisa e com foco interno da razão de existir da organização, definindo o seu papel na sociedade. Ela fornece uma indicação sucinta e clara daquilo que se propõe, delimitando as atividades dentro do espaço que a organização deseja ocupar em relação às demandas dos cidadãos (Kaplan e Norton, 2004). O que se pode depreender é que o negócio comporta várias organizações, enquanto a missão já as distingue.

Quanto aos valores, eles definem o que é importante para a organização, constituindo-se em atributos essenciais (Fascioni, 2010). Segundo Oliveira (2014), a visão se traduz naquilo que a organização pretende ser num futuro próximo ou distante, determinado pela organização. E, por fim, como último componente da identidade, a arquitetura estratégica pode ser conceituada como objetivos estratégicos perenes, “cláusulas pétreas” do sistema estratégico, os quais serão perseguidos até o horizonte temporal definido como validade da identidade.

Bayley (2006), ao discorrer sobre a identidade futura da Polícia, afirma que poderia se concentrar em suas atividades principais, ou seja, reduzir seu peso, tornar-se mais eficaz e priorizar as respostas mais requisitadas pelos cidadãos, transferindo as que podem ser realizadas por outras instituições. Porém, o horizonte que Bayley destaca, não só no Brasil, é de que “a polícia provavelmente irá permanecer a principal instituição multitarefa para ações de emergência num futuro próximo”.

Sobre a relevância da identidade organizacional para as corporações policiais militares, Silva (2017, p. 30) enfatiza que:

Descritas em termos de visão, missão e valores, encontra um propósito significativo e indispensável para as instituições e para a sociedade de forma geral […]. Portanto, atentar para corretas gestão e liderança da mudança é fundamental para as instituições manterem-se firmes na busca de sua visão de futuro.

O quarto capítulo, o mais extenso do livro, consistiu na apresentação das tendências de cenários desenvolvidos nos âmbitos internacional e nacional, extraídos das fontes-base “Brasil 2035: cenários para o desenvolvimento” e “Cenários de Defesa 2020-2039”. Tais fontes foram utilizadas como pilares de “matéria-prima” para essa obra e construídas metodologicamente por meio de uma vasta gama de dados, informações e interpretações das atividades ligadas ao planejamento. Ambas as fontes visam a clarificar os planejadores e tomadores de decisão acerca das possibilidades de cenários e perspectivas que se apresentam para a construção do futuro do país nas áreas de desenvolvimento e defesa, respectivamente.

Como uma das vantagens ou benefícios dos cenários prospectivos, tem-se a antecipação da necessidade de renovação das premissas axiológicas da Polícia, constituídas pelos valores, filosofia e visão de futuro (Fernandes, 2017). Nesse sentido, Schwartz (2000, p. 15) afirma que “os cenários permitem analisar o longo prazo num mundo onde reina a complexidade. […] É preciso estar atento às descontinuidades, às mudanças que ocorrem no ambiente turbulento onde vivemos.”

Entretanto, é importante ressaltar a contundência da cientificidade da metodologia de construção de cenários corroborada por Dantas e Brito (2010, p. 24): “[…] um policial do futuro só poderá existir em uma polícia do futuro. Esse futuro só pode ser perscrutado com o concurso da aplicação transdisciplinar da ciência pelo gênio humano e não pela mera intuição, sabidamente mistificadora.”

Uma metodologia adequada de construção de cenários deve constituir-se em:

[…] ciência e arte de forma a unir dados e informações sobre o passado e o presente a visões criativas a respeito do futuro, por meio de metodologia científica. Precisa promover o entendimento tanto dos acontecimentos do passado e do presente quanto das possibilidades que o futuro apresenta (IPEA, 2017, p. 93).

A metodologia utilizada na elaboração de cenários constantes da fonte “Brasil 2035: cenários para o desenvolvimento” contou com a participação de especialistas de inúmeras áreas, o que significou uma construção conjunta do conhecimento. Os cenários foram construídos com base em variáveis divididas em quatro ambientes: o social, o econômico, o territorial e o político-institucional, perfazendo a identificação de 18 megatendências. Ademais, foram geradas cenas divididas em sete temas: paz, defesa e segurança internacional; financiamento de longo prazo; bioeconomia; energia; TIC (Tecnologia da Informação e Comunicação); previdência; e saúde (IPEA, 2017).

De igual forma, a fonte “Cenários de Defesa 2020-2039” também foi metodologicamente construída e dividida nos âmbitos mundial, nacional, regional e de defesa, e cada esfera seguiu a mesma lógica da secção em áreas: econômica, social, ambiental, tecnológica, política e militar.

Para o desenvolvimento desta obra todas as informações foram agrupadas em panorama internacional e nacional. No âmbito internacional foram abordadas três temáticas: transformações em curso; geopolítica e defesa; e as relações internacionais – perspectivas do mundo pós-Guerra Fria. Optou-se por essas temáticas pelo entendimento de que, didaticamente, elas pudessem oferecer um bom acervo de tendências para subsiiar uma identidade futura para a Polícia.

No contexto nacional foram abordadas as temáticas econômica, social, ambiental, tecnológica, político-institucional e militar. As informações foram interpretadas e analisadas a fim de subsidiar a proposição de uma identidade com robustez compatível com as tendências de mudanças apresentadas pelos cenários construídos para o horizonte temporal determinado.

Os aludidos cenários foram corroborados, reforçados ou complementados por outros estudos, autores ou pesquisadores, como Vaz (2020); United States (2017); United States (2020); Teixeira Júnior (2020); Nunes (2020); Clarke e Ricketts (2017); Rato (2020); Gaspar (2020); Marcial et al. (2020); TRADOC (2019); Harrison (2020); Pires (2020); Harari (2018); Harari (2020); Schwether (2020); Corrêa (2020); Vieira, Ouriques e Arend (2020); Sibaldelli, Silva e Cintra (2019); Saldi- va e Veras (2018); dentre outros.

Por fim, o quinto, e último, capítulo representou o âmago do livro, sendo o protagonista da resposta à questão central. Nessa seção foi apresentada a proposição de uma nova identidade organizacional para as polícias militares por meio da interpretação das tendências dos cenários apresentados no capítulo anterior. Vale frisar que identidades construídas por cenários poderão ter validade em longo prazo e minimizar os efeitos de turbulências ambientais geradas, principalmente, pelas rupturas denominadas comumente de “descontinuidades” (Fernandes, 2017). Refor- çando a importância da utilização de cenários para a área de segurança pública, Brasiliano (2010, p. 12) descreve que, “pela complexidade do ambiente e sua importância na tomada de decisão, a construção de cenários prospectivos em segurança pública pode permitir um exercício valioso para o entendimento do contexto e das forças que determinam o futuro”.

O processo de prospecção estratégica é fundamental para nortear a construção de uma identidade para a Polícia e deve ser viabilizado de forma metódica, técnica e coerente. Nesta obra o autor propõe distintas metodologias para preconizar cada item da identidade (negócio, missão, valores, visão e arquitetura estratégica).

O autor entendeu por bem produzir um apêndice contendo a base teórica, conceitual e metodológica para a construção dos cenários prospectivos por meio de seu histórico e conceitos, da tipologia e das técnicas, dos principais métodos e do método sugerido para a Polícia. O aludido apêndice aborda uma classificação tipológica dos cenários quan- to a aplicação, enfoque probabilístico, natureza, exequibilidade, horizonte de tempo, expectativa e interpretação, e apresenta algumas das principais técnicas, quais sejam: a delphi, a matriz de análise estrutural, a análise morfológica, a matriz de incerteza crítica, a consulta a especialistas, o brainstorming, a análise morfológica e a matriz de análise estrutural. Ademais demonstra alguns dos principais métodos de construção de cenários, nomeadamente: Godet, Global Business, Network (GBN), Grum- bach, Porter, Prospec, Sagres, General Eletric, ESG (Escola Superior de Guerra), CEDEFOP (European Centre for the Development of Vocational) e ciclo estimulador de cenários.

Enfim, em apertada síntese, o livro pretende expor uma nova identidade para a Polícia que a permita um desenvolvimento organizacional baseado em cenários prospectivos, construídos metodológica e cientifica mente. Além da proposição de uma nova identidade, apresentou-se ainda uma metodologia de formulação de identidade orientada por cenários, resultados que poderão ser estendidos para outras instituições policiais.

[1] Constitui-se uma das 27 unidades da federação no Brasil.

[2] Documento considerado um manual de procedimentos operacionais das forças policiais, é regulada pela Resolução Conjunta nº 187, de 31 de julho de 2014. Estabelece codificação e protocolo de atuação em cada caso específico.

[3] Anuário brasileiro de segurança pública 2022. Como funciona a segurança pública no Brasil. Fórum Brasileiro de Segurança Pública.

[4] Instituída como Regimento Regular de Cavalaria de Minas, criada em 1775 pelo gover-nador de Minas Gerais, o General do Exército Português Dom Antônio de Noronha.

[5] Território de 585.513.993 km2, similar ao da França, que possui 543.965.000 km2. Disponível em: https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/mg.html. Acesso em: 08 set. 2021.

[6] População de 21.411.923 habitantes. Disponível em: https://www.ibge.gov.br/cida- des-e-estados/mg.html. Acesso em: 08 set. 2021.

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Como citar este texto

FOUREAUX, Rodrigo. Polícia e Futuro – Autor: Sérgio Henrique Soares Fernandes. Prefácio e Introdução. CJPol, Brasília/DF. Disponível em: <https://cjpol.com.br/gestao_ativ_policial/1524/>. Acesso em: 21/10/2026.