Fatos

O Partido Social Liberal (PSL) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei nº 13.060/2014, que regula o uso de instrumentos de menor potencial ofensivo por agentes de segurança pública em todo o país. O partido alegou a inconstitucionalidade formal da norma, argumentando que, por ter sido proposta por um parlamentar, usurpou a competência privativa do Presidente da República para legislar sobre o regime jurídico de servidores públicos da União, conforme o art. 61, § 1º, II, “c”, da Constituição.

Além disso, sustentou a inconstitucionalidade material do art. 2º, parágrafo único, I e II, da lei, que restringe o uso de arma de fogo. Segundo o autor, tais restrições contrariam o dever do Estado de garantir a ordem pública e a segurança das pessoas e do patrimônio (arts. 2º, 5º, caput e LIV, e 144, caput, da CF), enfraquecendo a atuação policial e violando o princípio da proporcionalidade.

Dispositivos objetos da ação

Lei nº 13.060, de 22 de dezembro de 2014.

“Art. 1º Esta Lei disciplina o uso dos instrumentos de menor potencial ofensivo pelos agentes de segurança pública em todo o território nacional.

Art. 2º Os órgãos de segurança pública deverão priorizar a utilização dos instrumentos de menor potencial ofensivo, desde que o seu uso não coloque em risco a integridade física ou psíquica dos policiais, e deverão obedecer aos seguintes princípios:

I – legalidade;

II – necessidade;

III – razoabilidade e proporcionalidade.

Parágrafo único. Não é legítimo o uso de arma de fogo:

I – contra pessoa em fuga que esteja desarmada ou que não represente risco imediato de morte ou de lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros; e

II – contra veículo que desrespeite bloqueio policial em via pública, exceto quando o ato represente risco de morte ou lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros.

Art. 3º Os cursos de formação e capacitação dos agentes de segurança pública deverão incluir conteúdo programático que os habilite ao uso dos instrumentos não letais.

Art. 4º Para os efeitos desta Lei, consideram-se instrumentos de menor potencial ofensivo aqueles projetados especificamente para, com baixa probabilidade de causar mortes ou lesões permanentes, conter, debilitar ou incapacitar temporariamente pessoas.

Art. 5º O poder público tem o dever de fornecer a todo agente de segurança pública instrumentos de menor potencial ofensivo para o uso racional da força.

Art. 6º Sempre que do uso da força praticada pelos agentes de segurança pública decorrerem ferimentos em pessoas, deverá ser assegurada a imediata prestação de assistência e socorro médico aos feridos, bem como a comunicação do ocorrido à família ou à pessoa por eles indicada.

Art. 7º O Poder Executivo editará regulamento classificando e disciplinando a utilização dos instrumentos não letais.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Dispositivos que serviram como parâmetro de controle

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II – disponham sobre

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

III – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;

VI – dispor, mediante decreto, sobre:         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;         (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;         (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

Decisão

Por maioria de votos, o Tribunal julgou improcedente a ação direta, declarando a constitucionalidade da Lei nº 13.060/2014. O voto vencedor foi do Ministro Edson Fachin (Redator para o acórdão), acompanhado pelos Ministros Luís Roberto Barroso, Ricardo Lewandowski, Rosa Weber, Cármen Lúcia e Celso de Mello. Ficaram vencidos os Ministros Alexandre de Moraes (Relator) e Marco Aurélio.

Fundamentação

O voto vencedor, de autoria do Ministro Edson Fachin, afastou as alegações de inconstitucionalidade com base nos seguintes argumentos:

1. Ausência de violação à autonomia estadual

A lei não invade a competência dos estados, pois a União possui competência para legislar sobre o tema. A norma visa garantir o direito fundamental à vida, matéria de competência comum entre União, estados e municípios (art. 23, I, da CF). A lei apenas positiva o conteúdo do direito à vida, que já está previsto na Constituição e em tratados de direitos humanos (art. 5º, § 2º, da CF).

2. Concretização de normas internacionais

 A lei está em conformidade com tratados internacionais, como o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, que estabelece que “ninguém poderá ser arbitrariamente privado de sua vida”. A arbitrariedade é aferida por critérios de razoabilidade, necessidade e proporcionalidade. A norma também segue a determinação da Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Favela Nova Brasília vs. Brasil, que ordenou ao país a regulamentação do uso da força policial com base nos princípios de excepcionalidade, necessidade e proporcionalidade.

3. Inexistência de vício de iniciativa

A regulamentação do uso da força por agentes estatais não é matéria de iniciativa exclusiva do Poder Executivo. Embora imponha deveres a servidores, a lei destina-se de forma geral a todos os agentes de segurança pública, visando proteger o direito à vida e à integridade física, o que legitima a iniciativa parlamentar.

4. Inexistência de violação à reserva de administração

A lei não usurpa a competência dos órgãos policiais para definir seus padrões de atuação. Ela apenas estabelece garantias mínimas que decorrem da própria proteção constitucional ao direito à vida, alinhando-se a padrões internacionais, como os Princípios Básicos sobre o Uso da Força e Armas de Fogo da ONU, que preveem o uso de meios não violentos como prioridade e o emprego da força letal apenas como último recurso para proteger a vida.

Fundamentação do voto vencido

O voto vencido, proferido pelo Ministro Relator Alexandre de Moraes e acompanhado pelo Ministro Marco Aurélio, defendeu a inconstitucionalidade da Lei nº 13.060/2014 pelos seguintes motivos:

5. Violação da autonomia estadual e do pacto federativo

 A lei federal, ao impor regras detalhadas sobre a atuação dos agentes de segurança de todos os entes federativos, extrapolou a competência da União. A segurança pública é uma atribuição material também dos estados, que possuem autonomia para organizar seus órgãos e regulamentar o regime jurídico de seus servidores (art. 25 da CF). A norma não se qualifica como “norma geral” (art. 22, XXI, da CF), pois impõe exigências específicas e detalhadas.

6. Vício de iniciativa (inconstitucionalidade formal)

A lei, de iniciativa parlamentar, invadiu a competência privativa do Presidente da República para propor leis sobre o regime jurídico dos servidores públicos da União (art. 61, § 1º, II, “c”, da CF). Ao tratar de deveres e proibições dos agentes de segurança, a norma interfere diretamente no regime funcional desses servidores.

7. Violação da separação de poderes (inconstitucionalidade material)

A lei invadiu a chamada “reserva de administração”, que é o espaço de mérito administrativo para a definição de rotinas, procedimentos e treinamento policial. Essa interferência do Legislativo na organização e funcionamento de órgãos do Executivo viola o princípio da separação de poderes (art. 2º da CF).

Precedentes citados no voto vencido:

ADI 2.867 (09/02/2007): Firmou a tese de que a expressão “regime jurídico dos servidores públicos” abrange o conjunto de normas que disciplinam a relação do Estado com seus agentes, sendo matéria de iniciativa reservada.

ADI 776 (27/05/1994): Detalhou o alcance da expressão “regime jurídico dos servidores públicos”, incluindo deveres, proibições e penalidades, reforçando a reserva de iniciativa.

ADI 3.169 (18/02/2015): Declarou inconstitucional lei que interferia em atribuições de uma Secretaria de Estado, por ser matéria sujeita à reserva de administração.