Fatos

A Associação dos Guardas Municipais do Brasil (AGM Brasil) ajuizou Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) questionando a não extensão das regras de aposentadoria especial aos guardas municipais. A associação argumentou que, após a decisão do STF na ADPF 995, que reconheceu as guardas municipais como integrantes do Sistema de Segurança Pública, seria devida a isonomia com as demais carreiras policiais. Sustentou que a periculosidade é inerente à função, o que justificaria a aplicação do regime da Lei Complementar nº 51/1985 ou, alternativamente, uma interpretação do art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal que estabelecesse o dever dos municípios de legislar sobre o tema. A ação impugnou cumulativamente a Lei Complementar nº 51/1985 (direito pré-constitucional) e a própria Emenda Constitucional nº 103/2019, que alterou o regime previdenciário dos servidores.

Dispositivos objetos da ação

Lei Complementar n. 51/1985

Art. 1^o O servidor público policial será aposentado:           (Redação dada pela Lei Complementar n° 144, de 2014)

I – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 65 (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados;            (Redação dada pela Lei Complementar n° 144, de 2014)          (Revogado pela Lei Complementar nº 152, de 2015)

II – voluntariamente, com proventos integrais, independentemente da idade:           (Redação dada pela Lei Complementar n° 144, de 2014)

a) após 30 (trinta) anos de contribuição, desde que conte, pelo menos, 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se homem;           (Incluído pela Lei Complementar n° 144, de 2014)

b) após 25 (vinte e cinco) anos de contribuição, desde que conte, pelo menos, 15 (quinze) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se mulher.           (Incluído pela Lei Complementar n° 144, de 2014)

Art. 2º – Subsiste a eficácia dos atos de aposentadoria expedidos com base nas Leis nºs. 3.313, de 14 de novembro de 1957, e 4.878, de 3 de dezembro de 1965, após a promulgação da Emenda Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969.

Art. 3º – Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 4º – Revogam-se as disposições em contrário.

CF

 Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.           (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

§4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.           (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

Dispositivos que serviram como parâmetro de controle

CF

Art. 40.

§4º-B.

§4º-C. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação.           (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:         (Vide Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.

Decisão

O Plenário, ao apreciar a ADPF 1095, julgou improcedentes os pedidos formulados pela Associação dos Guardas Municipais do Brasil (AGM Brasil). A decisão seguiu o voto do relator, Ministro Gilmar Mendes. O Tribunal reconheceu a legitimidade ativa da AGM Brasil para a propositura da ação, mas, no mérito, negou o direito à aposentadoria especial para a categoria nos moldes pleiteados.

Fundamentação do voto vencedor (Ministro Gilmar Mendes)

1. Taxatividade do rol do Art. 40, § 4º-B, da CF

A Emenda Constitucional nº 103/2019 alterou profundamente o regime de aposentadoria especial, substituindo o critério aberto de “atividades de risco” por um rol taxativo e expresso de carreiras. Os guardas municipais não foram incluídos nesse rol, que abrange apenas agentes penitenciários, socioeducativos e os policiais elencados nos incisos do art. 144 da Constituição. A intenção do poder constituinte derivado foi delimitar estritamente as categorias beneficiadas.

2. Impossibilidade de ampliação do rol por via judicial

Assim como uma lei estadual não pode ampliar o rol de beneficiários, a hermenêutica constitucional também não pode fazê-lo, sob pena de anular a taxatividade estabelecida pelo constituinte e contrariar a jurisprudência consolidada do STF.

3. Alcance da decisão na ADPF 995:

O julgamento da ADPF 995, embora tenha reconhecido as guardas municipais como integrantes do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), não lhes conferiu isonomia integral com os demais órgãos de segurança. A decisão se ateve a declará-los parte do sistema, sem debater ou estender direitos previdenciários específicos, que dependem de previsão constitucional expressa.

4. Inaplicabilidade do Art. 40, § 4º-C, da CF

O dispositivo permite aposentadoria especial para servidores expostos a agentes nocivos, mas veda expressamente a sua concessão por enquadramento de “categoria profissional ou ocupação”. A pretensão dos guardas municipais se baseia justamente em seu enquadramento profissional, o que é vedado pela norma.

5. Ausência de fonte de custeio

 A criação ou extensão de um benefício previdenciário, como a aposentadoria especial, exige a indicação da correspondente fonte de custeio total, conforme o art. 195, § 5º, da Constituição. Conceder o direito por via judicial, sem a devida deliberação legislativa sobre o impacto financeiro e atuarial, comprometeria o equilíbrio do sistema previdenciário dos municípios.

Precedentes

ARE 1.215.727-RG/SP (j. 29.8.2019): Neste julgamento com repercussão geral, o STF fixou a tese de que “Os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal”, sob a égide da redação anterior à EC 103/2019.

ADPF 995/DF (j. 28.8.2023): Reconheceu que as guardas municipais são órgãos de segurança pública e integram o SUSP, declarando inconstitucionais interpretações judiciais que as excluíssem dessa condição. Contudo, a decisão não tratou de direitos previdenciários.

ADI 6.917/MT (j. 21.3.2022): O STF declarou a inconstitucionalidade de norma estadual que estendia a aposentadoria especial a peritos oficiais (POLITEC-MT), reforçando o entendimento de que o rol do art. 40, § 4º-B, é taxativo e não pode ser ampliado pelo legislador estadual, mesmo para carreiras integrantes do SUSP.

ADI 7.494/RO (j. 4.4.2024): O STF reiterou a taxatividade do rol do art. 40, § 4º-B, da Constituição, ao declarar a inconstitucionalidade de norma da Constituição de Rondônia que estendia a aposentadoria especial por risco a diversas carreiras não previstas, como Oficiais de Justiça e Auditores Fiscais.

Fundamentação do voto vencido (Ministro Alexandre de Moraes)

1. Interpretação sistemática da Constituição

Defendeu que o art. 40, § 4º-B, da Constituição não deve ser interpretado de forma literal e restritiva. Em vez disso, deve ser analisado sistematicamente, em conjunto com os princípios fundamentais da isonomia, da dignidade da pessoa humana e dos valores sociais do trabalho. A rigidez da norma não pode se sobrepor a esses preceitos, especialmente quando gera situações de clara violação à isonomia.

2. Risco da atividade como fundamento do direito

O principal fundamento para a concessão da aposentadoria especial é o risco inerente à função desempenhada. Uma vez que o próprio STF já reconheceu que as guardas municipais exercem atividade de segurança pública, essencial e de risco , é uma consequência lógica estender a elas o mesmo tratamento previdenciário conferido às demais forças de segurança.

3. Evolução da jurisprudência do STF

O Ministro destacou a evolução do entendimento do Tribunal, que passou a reconhecer as guardas municipais como órgãos integrantes do Sistema Único de Segurança Pública. Negar a aposentadoria especial seria inconsistente com essa evolução jurisprudencial e representaria um tratamento prejudicial a uma força de segurança, colocando-a em patamar inferior às forças da União e dos Estados.

4. Violação à isonomia e ao pacto federativo

Tratar os guardas municipais de forma desigual em relação aos demais agentes de segurança pública viola o princípio da isonomia. Além disso, esse tratamento desprestigia a atuação dos municípios no combate à criminalidade, ferindo o equilíbrio federativo e a dignidade dos agentes.

5. Aplicação provisória da Lei Complementar nº 51/1985

Diante do reconhecimento do direito, e até que os municípios exerçam sua competência para legislar sobre o tema, a Lei Complementar federal nº 51/1985 deve ser utilizada como parâmetro normativo para viabilizar a aposentadoria especial da categoria.

Precedentes

ADPF 995/DF : Reconheceu que as Guardas Municipais integram o Sistema de Segurança Pública.

RE 608.588 (Tema 656): Definiu ser constitucional o exercício de policiamento ostensivo e comunitário pelas Guardas Municipais.ADIs 5538, 5948 e ADC 38: Declararam inconstitucional a restrição ao porte de arma de fogo por guardas municipais.ADI 6.621: Apontou para uma interpretação menos restritiva do rol de órgãos de segurança do art. 144 da Constituição, permitindo a criação de polícias científicas autônomas.