Fato

O Procurador-Geral da República ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o artigo 1º da Lei 2.176/1998; o artigo 5º da Lei 3.190/2003; os artigos 2º, XVIII, 4º, § 4º, na expressão “armamento e tiro”, e 11, na expressão “é atividade de Segurança Pública para todos os efeitos”, da Lei 2.990/2002, todas do Distrito Federal, que atribuíram porte de arma e exercício de atividades de segurança pública a agentes e inspetores de trânsito, com a correlata obrigação de fornecimento de armas de fogo pelo Departamento de Trânsito a seus agentes.

Dispositivos Objeto da ADI

Lei distrital 2.176/1998

Art. 1º A Lei nº 1.398, de 10 de março de 1997, art. 8º, II, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 8º: (…)

II – Polícias Civil e Militar do Distrito Federal, Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, Agente de Trânsito e Inspetor de Trânsito do Departamento de Trânsito do Distrito Federal.

Redação original do artigo 8º da Lei distrital 1.398/1997:

Art. 8º Ninguém poderá eximir-se da obrigação de obter autorização para porte de arma de fogo de uso permitido, ressalvados os casos previstos em lei e as situações referentes aos integrantes das seguintes instituições e órgãos:

(…)

II – Polícias Civil e Militar do Distrito Federal e Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal;”

Lei distrital 2.990/2002

Art. 2º Compete aos Agentes de Trânsito:

(…)

XVIII – exercer outras atividades de natureza policial que lhe forem atribuídas, na forma da legislação vigente.

(…)

Art. 4º O concurso público de que trata o artigo anterior será realizado em cinco etapas, compreendidas por:

(…)

4º Do curso de formação profissional, entre outras matérias que contribuam para a qualificação técnico-profissional, constarão, obrigatoriamente, armamento e tiro, legislação penal e processual penal, legislação de trânsito, técnicas de abordagem, direção defensiva e em situação de urgência e emergência, técnicas de abordagem e condução de detidos, primeiros socorros, direitos humanos e cidadania, proteção ao meio ambiente, relacionamento interpessoal e conduta ético-profissional.

(…)

Art. 11. O Cargo de Agente de Trânsito é atividade de Segurança Pública para todos os efeitos, inclusive quanto às identificações profissionais e distintivos, os quais deverão ostentar de forma legível o número de matrícula dos seus portadores, somente podendo lhes ser suprimidos, temporária ou definitivamente, após ato fundamentado do Diretor-Geral do Departamento de Trânsito do Distrito Federal, desde que considerado culpado o Agente do Trânsito em processo administrativo disciplinar ou, em outras situações, na forma e prazos estabelecidos no Regulamento Disciplinar da Carreira.”

Lei distrital 3.190/2003

Art. 5º O Departamento de Trânsito do Distrito Federal fornecerá armas de fogo aos Agentes de Trânsito quando estiverem no exclusivo exercício das atribuições do cargo, nas quantidades e especificações definidas pelo órgão.”

Dispositivos que serviram como parâmetros de Controle

Art. 21. Compete à União:

VI – autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

XXI – normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares;               (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

VI – polícias penais federal, estaduais e distrital.           (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019)

Decisão

O Plenário do STF julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º da Lei 2.176/1998; do inciso XVIII do artigo 2º da Lei 2.990/2002; e do artigo 5º da Lei 3.190/2003, todas do Distrito Federal, bem como dos trechos “armamento e tiro” do § 4º do artigo 4º e “é atividade de Segurança Pública para todos os efeitos” do artigo 11 da Lei distrital 2.990/2002.

Fundamentos do voto vencedor (Ministro Luiz Fux)

O artigo 21, VI, da Constituição Federal atribui à União a competência para autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico, o que alcança a disciplina do porte de armas de fogo. Ademais, o artigo 22, I, da Constituição Federal confere à União competência privativa para legislar sobre Direito Penal, de forma que somente lei federal pode estabelecer as hipóteses em que o porte de arma de fogo não constitui ilícito penal.

O STF firmou orientação no sentido de que cabe à União definir os requisitos para a concessão do porte de arma de fogo e os possíveis titulares de tal direito, inclusive no que se refere a servidores públicos estaduais ou municipais.

Forçoso concluir pela inconstitucionalidade formal do artigo 1º da Lei distrital 2.176/1998; do artigo 5º da Lei distrital 3.190/2003; e do trecho “armamento e tiro” constante do § 4º do artigo 4º da Lei distrital 2.990/2002, por invasão da competência da União para definir os requisitos para a concessão do porte de arma de fogo e os possíveis titulares de tal direito (artigos 21, VI, e 22, I, da Constituição Federal).

O artigo 144, caput e incisos I, II, III, IV e V, da Constituição Federal preceitua que a segurança pública será exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através da Polícia Federal, da Polícia Rodoviária Federal, da Polícia Ferroviária Federal, das polícias civis e das polícias militares e corpos de bombeiros militares. Trata-se de rol taxativo, de observância obrigatória pelo legislador infraconstitucional, de forma que os Estados-membros não podem atribuir o exercício de atividades de segurança pública a órgãos diversos dos previstos no texto constitucional federal.

A abertura do rol a novos modelos tão diversos e específicos quanto sejam os entes federativos pode deturpar o caráter protetivo da atividade, a autoridade dos agentes e a excepcionalidade do uso da força na preservação da ordem pública.

As “atividades de natureza policial” são típicas dos órgãos policiais incumbidos do exercício da segurança pública, serviço público inespecífico e indivisível, que não se confunde com o exercício genérico do poder de polícia atribuído aos órgãos administrativos para o cumprimento das normas que estabelecem as limitações administrativas à liberdade e à propriedade, condicionando seu exercício para evitar comportamentos nocivos à sociedade. A boa organização do trânsito nas cidades, atividade de suma importância para a prevenção de acidentes veiculares, não se confunde com as forças policiais, que visam à proteção da sociedade ante condutas delitivas.

São materialmente inconstitucionais o inciso XVIII do artigo 2º e o trecho “é atividade de Segurança Pública para todos os efeitos” constante do artigo 11, todos da Lei distrital 2.990/2002, porquanto violar a taxatividade do rol dos órgãos encarregados da segurança pública previstos no artigo 144 da Constituição Federal.

Fundamentos do Ministro Edson Fachin

O Ministro acompanhou o Relator no que assenta a inconstitucionalidade formal do art. 1º da Lei 2.176, de 1998; da expressão “armamento e tiro” do § 4º do art. 4º da Lei 2.990, de 2002; e do art. 5º da Lei 3.190, de 2003. Ao conceder o porte de armas à categoria que foi expressamente excluída do rol de agentes autorizados pela Lei Federal n. 10.826, de 2003, a lei distrital invadiu competência privativamente reservada à União.

Quanto a questão material, não assiste razão jurídica ao requerente. O Plenário do STF reconheceu que é concorrente a competência entre União e Estados sobre segurança pública (ADI 5.356, Rel. Min. Edson Fachin, Red. para o acórdão Min. Marco Aurélio, Pleno, DJe 31.07.2017).

A competência concorrente para segurança pública não se encontra no art. 24 da CRFB, mas no próprio art. 144, caput, que prevê que “a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. As atribuições dos entes federativos devem confluir para garantir a preservação da ordem pública “de maneira a garantir a eficiência de suas atividades” (art. 144, § 7º, da CRFB).

Não é por outra razão, portanto, que o Congresso Nacional fez aprovar a Lei 13.675, de 11 de junho de 2018, que disciplina a organização e o funcionamento dos órgão responsáveis pela segurança pública, de forma a disciplinar o § 7º do art. 144 da Constituição Federal.

De acordo com o art. 9º, § 2º, da referida Lei, são integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública não apenas os mesmos órgãos constantes do rol constitucional, mas também “os agentes de trânsito” (inciso XV).

Por essas razões, considerou constitucional a expressão “é atividade de Segurança Pública para todos os efeitos” constante do art. 11 da Lei Distrital 2.990/2002, e, por consequência, julgo, no ponto, improcedente a presente ação direta.

Ante o exposto, acompanhou o e. Relator para declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º da Lei 2.176/1998; do inciso XVIII do artigo 2º da Lei 2.990/2002; e do artigo 5º da Lei 3.190/2003, todas do Distrito Federal; bem como do trecho “armamento e tiro” do § 4º do artigo 4º Lei Distrital 2.990/2002. Divergiu, em parte, para reconhecer a constitucionalidade da expressão  “é atividade de Segurança Pública para todos os efeitos” do artigo 11 da Lei Distrital 2.990/2002.

Fundamentos do Ministro Marco Aurélio

Acompanhou o Relator, com ressalva de posicionamento pessoal no sentido de não verificar, no rol do artigo 144 da Lei Maior, caráter exaustivo a ponto de entender-se pela impossibilidade de autonomia normativa na disciplina da segurança pública.

Precedentes no mesmo sentido:

STF.  ADI 4.962, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 25/4/2018;

STF.  ADI 5.010, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, julgado em 1º/8/2018;

STF.  ADI 2.729, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJe de 12/2/2014;

STF.  HC 113.592, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, julgado em 10/12/2013;

STF.  ADI 3.258, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJ de 9/9/2005.