Fato

A Procuradoria-Geral da República ajuizou ADI contra a Lei n. 12.505, de 11.10.2011, e suas alterações, pela qual se concede anistia aos policiais e bombeiros militares dos Estados de Alagoas, da Bahia, do Ceará, de Mato Grosso, de Minas Gerais, de Pernambuco, do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Norte, de Rondônia, de Roraima, de Santa Catarina, de Sergipe e do Tocantins e do Distrito Federal punidos por participar de movimentos reivindicatórios.

Dispositivo objeto da ADI

Art. 1º É concedido anistia aos policiais e bombeiros militares dos Estados de Alagoas, de Minas Gerais, do Rio de Janeiro, de Rondônia e de Sergipe que participaram de movimentos reivindicatórios por melhorias de vencimentos e de condições de trabalho ocorridos entre o dia 1º de janeiro de 1997 e a publicação desta Lei e aos policiais e bombeiros militares dos Estados da Bahia, do Ceará, de Mato Grosso, de Pernambuco, do Rio Grande do Norte, de Roraima, de Santa Catarina e do Tocantins e do Distrito Federal que participaram de movimentos reivindicatórios por melhorias de vencimentos e de condições de trabalho ocorridos entre a data da publicação da Lei nº 12.191, de 13 de janeiro de 2010, e a data de publicação desta Lei.

Art. 1º É concedida anistia aos policiais e bombeiros militares que participaram de movimentos reivindicatórios por melhorias de vencimentos e condições de trabalho ocorridos: (Redação dada pela Lei nº 12.848, de 2.013)

Art. 1º É concedida anistia aos policiais e bombeiros militares que participaram de movimentos reivindicatórios por melhorias de vencimentos e condições de trabalho ocorridos: (Redação dada pela Lei nº 13.293, de 2.016)

I – entre o dia 1º de janeiro de 1997 e a publicação desta Lei nos Estados de Alagoas, de Goiás, do Maranhão, de Minas Gerais, da Paraíba, do Piauí, do Rio de Janeiro, de Rondônia e de Sergipe; (Incluído pela Lei nº 12.848, de 2.013)

I – entre o dia 1º de janeiro de 1997 e a data de publicação desta Lei, inclusive, nos Estados de Alagoas, de Goiás, do Maranhão, de Minas Gerais, da Paraíba, do Piauí, do Rio de Janeiro, de Rondônia, de Sergipe e do Tocantins; (Redação dada pela Lei nº 13.293, de 2.016)

II – entre a data de publicação da Lei nº 12.191, de 13 de janeiro de 2010, e a data de publicação desta Lei nos Estados da Bahia, do Ceará, de Mato Grosso, de Pernambuco, do Rio Grande do Norte, de Roraima, de Santa Catarina e do Tocantins e do Distrito Federal. (Incluído pela Lei nº 12.848, de 2.013)

II – entre a data de publicação da Lei nº 12.191, de 13 de janeiro de 2010, e a data de publicação desta Lei, inclusive, nos Estados da Bahia, do Ceará, de Mato Grosso, de Pernambuco, do Rio Grande do Norte, de Roraima, de Santa Catarina, do Amazonas, do Pará, do Acre, de Mato Grosso do Sul, do Maranhão, de Alagoas, do Rio de Janeiro, da Paraíba, do Paraná e do Distrito Federal. (Redação dada pela Lei nº 13.293, de 2.016)

Art. 2º A anistia de que trata esta Lei abrange os crimes definidos no Decreto-Lei nº 1.001, de 21 de outubro de 1969 – Código Penal Militar, e as infrações disciplinares conexas, não incluindo os crimes definidos no Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, e nas leis penais especiais.

Art. 2º A anistia de que trata esta Lei abrange os crimes definidos no Decreto-Lei nº 1.001, de 21 de outubro de 1969 – Código Penal Militar, e na Lei nº 7.170, de 14 de dezembro de 1983 – Lei de Segurança Nacional, e as infrações disciplinares conexas, não incluindo os crimes definidos no Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal , e nas demais leis penais especiais. (Redação dada pela Lei nº 13.293, de 2.016)    (Vide ADIN 4869)

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Dispositivos que serviram como parâmetro de Controle

Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

(…)

 Art. 61.

1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II – disponham sobre:

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

Art. 142. 

3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

X – a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

Art. 144. 

6º As polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército subordinam-se, juntamente com as polícias civis e as polícias penais estaduais e distrital, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.            (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019)

Decisão

O Plenário do STF conheceu parcialmente da ação direita apenas quanto à expressão “e as infrações disciplinares conexas”, constante no art. 2° da Lei n. 12.505/2011, alterado pela Lei n. 13.293/2016, e julgar procedente a parte conhecida para declarar, com eficácia ex nunc a contar da data da publicação da ata de julgamento, a inconstitucionalidade das Leis n. 12.505/2011 e n. 13.293/2016 quanto à expressão “e as infrações disciplinares conexas”, nos termos do voto da Relatora.

Fundamentos

O STF, no julgamento da ADI 104, entendeu que compete aos Estados conceder anistia a seus servidores e fundamentou no princípio federativo, que tem como um de seus fundamentos a autonomia dos entes da federação nos limites constitucionalmente estabelecidos (art. 18 da Constituição da República).

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

1º Brasília é a Capital Federal.

2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.

3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996) Vide art. 96 – ADCT

No § 6° do art. 144 da Constituição da República se realça a competência estadual para se conceder anistia aos policiais e bombeiros militares por infrações disciplinares, ao se dispor que “as polícias militares e corpo de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.

No julgamento da ADI n. 4377, Relator o Ministro Gilmar Mendes, o Supremo Tribunal reafirmou o entendimento de serem os Estados Membros competentes para conceder anistia de infrações disciplinares impostas aos seus servidores.

Conforme a al. c do inc. II do § 1° do art. 61 da Constituição da República, é de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre “servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria”. A norma constitucional inclui também as leis que tratem de anistia, conforme jurisprudência consolidada do STF.

A despeito disso, as leis impugnadas resultaram de processo legislativo iniciado por proposta de membros do Poder Legislativo federal.

Descabe cogitar-se da possibilidade de convalidação da Lei n. 12.505/2011 pela sanção do Presidente da República, dado o entendimento do Supremo Tribunal no sentido de que a sanção do executivo não afasta o vício de iniciativa.

Formalmente inconstitucionais, portanto, a Lei n. 12.505/2011 e a Lei n. 13.293/2016, pela afronta à al. c do inc. II do § 2° do art. 61 da Constituição da República, por disporem sobre matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Modulação de Efeitos

Decidiu-se, por maioria, vencidos parcialmente os Ministros Alexandre de Moraes, Gilmar Mendes e Rosa Weber, que divergiam apenas quanto à modulação de efeitos, para assentar a eficácia ex tunc da referida declaração de inconstitucionalidade, atribuir efeito ex nunc à declaração de inconstitucionalidade a contar da publicação da ata de julgamento, com fundamento no art. 27 da Lei n. 9.868/1999.

Ementa Oficial

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 12.505/2011, COM ALTERAÇÃO DA LEI N. 13.293/2016. ANISTIA. INFRAÇÕES DISCIPLINARES. BOMBEIROS E POLICIAIS MILITARES. VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA ESTADUAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. AFRONTA À AL. C O INC. II DO § 1° DO ART. 61. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE NA PARTE CONHECIDA COM EFICÁCIA EX NUNC. 1. Preliminar de inadequação da via eleita. Leis pelas quais se concede anistia em caráter geral. Precedentes. Preliminar afastada. 2. Preliminar de conhecimento parcial da ação direta de inconstitucionalidade por ausência de impugnação específica acolhida. Conhecida a ação direta somente quanto à expressão ‘e as infrações disciplinares conexas’, constante do art. 2° da Lei n. 12.505/2011, alterado pela Lei n. 13.293/2016. 3. Inconstitucionalidade formal: competência dos Estados para conceder anistia aos Policiais e Bombeiros Militares por infrações disciplinares. Situações similares ocorridas em mais de um Estado da Federação não afasta o interesse regional para legislar sobre anistia de servidores estaduais, bombeiros e policiais militares por infrações disciplinares. 4. Inconstitucionalidade formal: al. c do inc. II do § 1° do art. 61 da Constituição da República. Competência privativa do Chefe do Poder Executivo para a iniciativa de leis sobre servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente na parte conhecida para declarar, com eficácia ex nunc a contar da data da publicação da ata de julgamento, a inconstitucionalidade das Leis n. 12.505/2011 e n. 13.293/2016 quanto à expressão “e as infrações disciplinares conexas”.

(ADI 4869, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 30-05-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-118  DIVULG 17-06-2022  PUBLIC 20-06-2022)