Fatos

A Associação Nacional dos Guardas Municipais (ANGM) ajuizou a ADPF 995 alegando controvérsia judicial sobre o enquadramento das Guardas Municipais no Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). Defendeu que, embora a Constituição (art. 144, §8º) preveja a possibilidade de criação de Guardas Municipais, algumas interpretações judiciais excluem-nas do SUSP, comprometendo sua atuação e segurança jurídica. A ANGM argumentou que as Leis 13.675/2018 e 13.022/2014 reconhecem as Guardas Municipais como órgãos de segurança pública, destacando a necessidade de interpretação constitucional que pacifique a controvérsia.

Decisão

O STF, por maioria, reconheceu que as Guardas Municipais integram o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), nos termos do art. 144, §8º, da Constituição.

Foi julgada procedente a ADPF 995, concedendo interpretação conforme à Constituição aos arts. 4º da Lei 13.022/14 e 9º da Lei 13.675/18, declarando inconstitucionais interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais do SUSP.

Dispositivos que serviram como parâmetro de controle

CF

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.

Fundamentos do voto-vencedor (Ministro Alexandre de Moraes)

1. Admissibilidade da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)

• Subsidiariedade: A ADPF é cabível apenas quando não houver outro meio eficaz para sanar a lesão ou ameaça de lesão a preceito fundamental. No caso, verificou-se que as ações judiciais ordinárias não seriam capazes de resolver a controvérsia de forma abrangente e definitiva, especialmente devido à multiplicidade de decisões judiciais conflitantes.
• Abrangência e generalidade: A ADPF foi reconhecida como o instrumento adequado para solucionar de forma ampla e uniforme a controvérsia constitucional, atendendo ao requisito de proteção de preceitos fundamentais, como segurança jurídica e ordem pública.
• Instrumento adequadro: A ADPF foi reconhecida como o instrumento processual adequado para resolver a controvérsia, considerando a amplitude dos efeitos das decisões judiciais conflitantes sobre o tema.O Ministro reforçou que a ADPF permite solucionar questões jurídicas que comprometem a efetividade de preceitos fundamentais, especialmente a segurança pública.

2. Função das Guardas Municipais no Sistema Único de Segurança Pública

• Perspectiva Constitucional e Legislativa:

• O art. 144, §8º, da Constituição Federal, embora determine que as Guardas Municipais sejam destinadas à proteção de bens, serviços e instalações municipais, não restringe sua atuação a essa função.Sua atuação é essencial para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas, funções que as conectam diretamente à segurança pública.
• As Leis nº 13.022/2014 e 13.675/2018 reconhecem as Guardas Municipais como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP).

• Atuação ampliada e essencial:

• Destacou a evolução das atribuições das Guardas Municipais no contexto da segurança pública, essencial para atender às necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, §1º, da CF).
• O Ministro ressaltou que, no Brasil contemporâneo, a complexidade da criminalidade organizada e violenta exige a integração de todos os órgãos de segurança pública.

Art. 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.

1º A lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.

3. Necessidade de Integração no SUSP

• União de Esforços:
  • Alexandre de Moraes defendeu que as Guardas Municipais desempenham papel essencial no combate à criminalidade e que sua integração ao SUSP é uma legítima opção legislativa, fortalecendo a articulação nacional de políticas de segurança.
  • Argumentou que é ineficaz tratar as Guardas Municipais como entidades isoladas ou meramente administrativas, uma vez que sua atuação vai além da simples proteção patrimonial.
• Precedentes:
  • Citou o julgamento do RE 846.854/SP, em que o STF reconheceu as Guardas Municipais como parte da segurança pública, reafirmando a validade de sua atuação ostensiva em prol da ordem pública.
  • Destacou que o Plenário já havia decidido que essas instituições exercem atividade de segurança pública essencial, vinculando-as à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas.

4. Constitucionalidade das normas que integram as Guardas Municipais no SUSP

• Amparo normativo:
  • As normas infraconstitucionais (Leis nº 13.022/2014 e 13.675/2018) regulamentam o §8º do art. 144 da CF, reconhecendo as Guardas Municipais como órgãos de segurança pública. Essas normas são compatíveis com a Constituição e refletem a intenção do legislador de integrar as Guardas no SUSP.
• Competência legislativa:
  • O Ministro sustentou que o Congresso Nacional exerceu legitimamente sua competência ao prever as Guardas Municipais como integrantes operacionais do SUSP, conforme disposto na Lei nº 13.675/2018.

5. Segurança Jurídica e relevância da ação

• Controvérsia judicial e prejuízos práticos:
  • A ausência de pacificação jurídica sobre a posição das Guardas Municipais no sistema de segurança pública tem causado insegurança jurídica. Isso impacta diretamente sua atuação, com riscos de nulidade de prisões e operações realizadas por guardas municipais.
• Efeito prático da decisão:
  • A interpretação conforme à Constituição eliminaria as divergências judiciais e garantirá a integração plena das Guardas Municipais no SUSP, fortalecendo a segurança pública nacional.

Precedentes

1. RE 846.854/SP (STF): O Supremo Tribunal Federal reconheceu que as Guardas Municipais desempenham atividades de segurança pública essenciais, vinculadas ao art. 144 da Constituição Federal. Este precedente consolidou a visão de que a proteção da ordem pública transcende a mera preservação de bens municipais, englobando também a segurança das pessoas.
2. ADPF 13-QO (STF): Definiu que a ADPF é cabível quando inexistir outro meio eficaz para sanar lesão a preceito fundamental. Este entendimento reforçou a adequação do instrumento processual utilizado na presente ação.
3. ADPF 186/DF (STF): Estabeleceu que a subsidiariedade da ADPF exige demonstração de que não há outro mecanismo processual capaz de resolver a controvérsia de forma ampla e eficaz. O precedente validou a admissibilidade da ADPF 995.
4. ADPF 789 (STF): Admitiu o cabimento da ADPF para impugnar um conjunto de decisões judiciais com entendimento contrário a preceitos fundamentais, destacando que a via concentrada permite maior celeridade e alcance na resolução de controvérsias.
5. REsp 1.977.119/SP (STJ): O Superior Tribunal de Justiça julgou que as Guardas Municipais não desempenham funções típicas de polícia e que sua atuação deve estar restrita à proteção de bens, serviços e instalações municipais. Este precedente foi citado como representativo da controvérsia judicial enfrentada pela ADPF 995.
6. ADC 1/DF (STF): Reafirmou que a controvérsia judicial relevante, para justificar uma ação de controle concentrado, deve gerar insegurança jurídica de grande magnitude, comprometendo preceitos constitucionais. Foi utilizado para demonstrar a relevância do antagonismo interpretativo no caso das Guardas Municipais.
7. ADC 33/DF (STF): Confirmou que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando inexistem outros meios processuais capazes de solucionar a controvérsia com a mesma abrangência e eficácia. Aplicado para reforçar a necessidade de julgamento pela via da ADPF.
8. ADPF 762 AgR (STF): Admitiu a utilização da ADPF para questionar decisões judiciais conflitantes em diferentes instâncias, destacando que a centralização da análise constitucional no STF promove maior proteção aos preceitos fundamentais.

Fundamentos do voto-vencido (Ministra Cármen Lúcia)

1. Conhecimento da ação.

• Ilegitimidade da Associação requerente:
  A Ministra entendeu que a autora da ação (Associação Nacional dos Guardas Municipais) não demonstrou a representatividade nacional necessária para propor a ADPF. Segundo ela, a comprovação da legitimidade ativa exige a demonstração de filiados em pelo menos nove estados da federação, o que não foi cumprido.
• Controvérsia Constitucional insuficiente:
  Argumentou que não houve demonstração de uma controvérsia judicial relevante e generalizada, indispensável para justificar a admissibilidade de uma arguição de descumprimento de preceito fundamental.

2. Interpretação do art. 144, §8º, da Constituição Federal

• Competência restrita das Guardas Municipais:
  Destacou que o texto constitucional limita as Guardas Municipais à proteção de bens, serviços e instalações municipais. Esse dispositivo não as inclui como órgãos de segurança pública no mesmo nível das polícias Civil, Militar ou Federal.
• Rol taxativo no Art. 144 da CF:
  Ressaltou que os incisos do art. 144, que definem os órgãos de segurança pública, têm caráter exaustivo e não contemplam expressamente as Guardas Municipais, o que reflete uma opção clara do legislador constituinte.

3. Competência do Legislador Constituinte

• Legislador originário e organização da Segurança Pública:
  A Ministra enfatizou que a escolha do constituinte originário ao limitar a atuação das Guardas Municipais à proteção do patrimônio municipal deve ser respeitada, e que a ampliação de suas competências demandaria uma alteração constitucional, não podendo ser feita por meio de interpretação judicial.

4. Divergência em relação ao mérito

• Reconhecimento parcial das Guardas no SUSP:
  Divergiu do Ministro Alexandre de Moraes quanto à interpretação conferida ao art. 144, §8º, e às leis infraconstitucionais. Entendeu que a integração das Guardas Municipais no Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) não pode ser plena, considerando a limitação imposta pela Constituição.
• Manutenção do Estatuto Geral das Guardas Municipais:
  Admitiu que a Lei nº 13.022/2014 regulamenta aspectos administrativos das Guardas Municipais, mas não as eleva à condição de órgãos de segurança pública equivalentes às polícias.

5. Conclusão

A Ministra Cármen Lúcia votou pelo não conhecimento da ADPF e, no mérito, pela improcedência parcial do pedido. Ela reconheceu a relevância das Guardas Municipais no contexto da segurança pública, mas manteve a interpretação restritiva de suas competências conforme o texto constitucional. 

Fundamentos do voto-vencido (Ministro André Mendonça)

1. Conhecimento da Ação

• Ausência de legitimidade ad causam:  O Ministro entendeu que a autora da ação (Associação Nacional dos Guardas Municipais) não demonstrou a representatividade nacional necessária para propor a ADPF. Segundo ele, a comprovação da legitimidade ativa exige a demonstração de filiados em pelo menos nove estados da federação, o que não foi cumprido.
• Inadequação da ADPF:
  O Ministro entendeu que a arguição não preenchia os requisitos processuais para ser conhecida. Argumentou que a via da ADPF é subsidiária e deve ser utilizada apenas quando não houver outro meio eficaz para resolver a controvérsia. No caso, não ficou demonstrada a inexistência de outros meios judiciais adequados.

• Ausência de controvérsia relevante:
  Defendeu que as divergências apontadas não configuram uma controvérsia constitucional relevante o suficiente para justificar o ajuizamento de uma ADPF.

2. Interpretação do art. 144, §8º, da Constituição

• Funções restritas das Guardas Municipais:
  O Ministro reforçou que as Guardas Municipais têm uma função constitucional restrita à proteção de bens, serviços e instalações municipais, conforme o §8º do art. 144 da Constituição.
• Rol taxativo dos órgãos de Segurança Pública:
  Argumentou que os incisos do art. 144, que definem os órgãos integrantes da segurança pública, são exaustivos e não incluem as Guardas Municipais. A interpretação que as reconhece como parte do Sistema Único de Segurança Pública extrapola os limites impostos pelo texto constitucional.

3. Competência Legislativa

• Limitações à expansão de atribuições:
  André Mendonça sustentou que a ampliação do papel das Guardas Municipais exigiria uma alteração constitucional e não poderia ser feita por meio de leis ordinárias (como a Lei nº 13.675/2018) ou de interpretação judicial.
• Respeito à opção do Constituinte originário:
  Destacou que a exclusão das Guardas Municipais do rol dos órgãos de segurança pública foi uma escolha consciente do legislador constituinte, que não deve ser alterada por interpretação judicial.

4. Divergência parcial no mérito

• Reconhecimento de relevância, mas não de equivalência:
  Reconheceu a relevância das Guardas Municipais no cenário de segurança pública, mas considerou que sua atuação deve ser limitada ao que prevê a Constituição, sem equivalência funcional com as polícias.
• Incompatibilidade com o Sistema Único de Segurança Pública:
  Argumentou que as Guardas Municipais não se enquadram plenamente no Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), pois suas atribuições não correspondem às funções dos órgãos policiais.

5. Conclusão

O Ministro André Mendonça votou pelo não conhecimento da ADPF e, no mérito, pela improcedência parcial dos pedidos, sustentando que as Guardas Municipais não devem ser consideradas integrantes plenas do Sistema Único de Segurança Pública devido às restrições constitucionais.