Fatos

A Associação Nacional dos Delegados de Polícia Judiciária (ADPJ) ajuizou a ADI 6621 contra dispositivos das Leis nº 3.461/2019, 3.608/2019 e do Decreto nº 5.979/2019, do Tocantins. Alegou violação ao artigo 144 da Constituição Federal, sustentando que a criação de uma Superintendência de Polícia Científica e a inclusão de peritos e papiloscopistas no quadro da Polícia Civil contrariavam o regime de segurança pública e a competência hierárquica dos delegados.

Decisão

Por unanimidade, o STF julgou a ação improcedente, nos termos do voto do relator, Ministro Edson Fachin. Os Ministros Dias Toffoli e Luís Roberto Barroso apresentaram ressalvas ao acompanhar o relator.

Dispositivos objeto da ADI

Decreto 5.979/2019, do Estado do Tocantins

Art. 3º A estrutura organizacional básica e setorial da Secretaria da Segurança Pública é composta por:

I – nível de direção superior:

(…)

1. 1. 1. 1. d) Superintendência da Polícia Científica;

(…)

Art. 7º A Superintendência da Polícia Científica, subordinada ao Secretário de Estado da Segurança Pública e dirigida por perito oficial de classe especial, tem como missão dirigir, planejar, coordenar, controlar e avaliar as atividades de perícia oficial de natureza criminal nas áreas de criminalística, de medicina legal e de odontologia legal, bem como de identificação civil e criminal.

(…)

Art. 119. Compete ao Superintendente da Polícia Científica:

I – exercer a direção-geral e a administração superior da perícia oficial de natureza criminal nas áreas de criminalística, de medicina legal e de odontologia legal, bem como da identificação civil e criminal;

II – sugerir ao Secretário de Estado da Segurança Pública nomes de servidores, para nomeação em cargo comissionado ou função de confiança, atinente a sua área de atuação;

III – propor ao Secretário de Estado da Segurança Pública normas e regulamentos administrativos e de caráter técnico-científico;

IV – propor e intermediar convênios, contratos e termos de cooperação técnica, de interesse da Superintendência da Polícia Científica, a serem firmados entre a Secretaria da Segurança Pública e outros órgãos das diferentes esferas administrativas;

V – articular-se com outras unidades de Polícia Científica buscando o intercâmbio de informações e experiências, com vistas ao aperfeiçoamento de suas atividades;

VI – promover a articulação das Diretorias entre si e com os demais órgãos de investigação da Polícia Civil, visando à integração da atividade fim de apuração das infrações penais;

VII – fomentar estudos e pesquisas científicas no âmbito da Superintendência, visando ao aperfeiçoamento da investigação criminal, científica e da identificação civil e criminal;

VIII – consolidar e analisar os relatórios de atividades das Diretorias que lhe são subordinadas;

IX – remover perito oficial, papiloscopista e agente de necrotomia:

a) de ofício, por conveniência da Administração Pública, de uma unidade administrativa para outra no âmbito do Município de Palmas ou de um mesmo Núcleo Regional da Polícia Científica;

b) a requerimento, de uma unidade a requerimento, de uma unidade administrativa para outra, ainda que fora do âmbito do Município de Palmas ou de um mesmo Núcleo Regional da Polícia Científica;

X – propor ao Secretário de Estado da Segurança Pública a remoção, de ofício, de perito oficial, papiloscopista e agente de necrotomia, de uma unidade administrativa para outra fora do âmbito do Município de Palmas ou de um mesmo Núcleo Regional da Polícia Científica;

XI – decidir pedido de permuta entre peritos oficiais, papiloscopistas e agentes de necrotomia;

XII – remover servidor administrativo vinculado à Superintendência da Polícia Científica ou a seus órgãos subordinados;

XIII – manifestar-se, em 5 (cinco) dias contados do recebimento, sobre requerimento de diária, no âmbito das Diretorias que lhe são subordinadas, encaminhando-o, em seguida, para a decisão do Secretário de Estado da Segurança Pública;

XIV – expedir atos referentes a férias, como suspensão, interrupção e estabelecimento, de policiais civis e de servidores administrativos, lotados em órgãos subordinados à Superintendência da Polícia Científica;

XV – apresentar ao Secretário de Estado da Segurança Pública, até o final de dezembro de cada ano, relatório das atividades desempenhadas no ano em curso e planejamento para o ano seguinte.

Lei nº 3.461/2019, do Estado do Tocantins

Art. 2º Para os efeitos desta Lei são servidores da Polícia Civil os seguintes ocupantes dos cargos de provimento efetivo:

(…)

IV – agente de necrotomia;

V – papiloscopista;

VI – perito oficial; (…)

IV – agente de necrotomia;

V – papiloscopista;

VI – perito oficial; (…)

Art. 3º O exercício de cargo de natureza policial civil é privativo dos servidores de que tratam os incisos de I a VI do art. 2º desta Lei.

Lei nº 3.608/2019, do Estado do Tocantins

Art. 2º O Anexo II da Lei 3.421, de 8 de março de 2019, passa a vigorar com as alterações constantes do Anexo I a esta Lei.”

Dispositivos que serviram como parâmetro de controle

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 5, de 1995)

3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II – disponham sobre:

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

 Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

VI – polícias penais federal, estaduais e distrital.           (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019)

4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

Fundamentos do Ministro Edson Fachin

1. Interpretação Constitucional do Artigo 144

1.1 Flexibilização da Taxatividade

• A interpretação tradicionalmente restritiva do artigo 144 da Constituição Federal, que lista os órgãos de segurança pública, tem sido flexibilizada.
• A taxatividade do rol do artigo 144 não impede os estados de organizar sua estrutura administrativa interna, incluindo a criação de órgãos como a Superintendência de Polícia Científica.
• As mudanças na compreensão do artigo são necessárias para acompanhar as complexidades crescentes da segurança pública.

1.2. Valorização da Perícia Técnico-Científica

• A autonomia funcional e administrativa da perícia técnico-científica é importante para garantir maior independência e eficiência na apuração de infrações penais.
• A criação de uma superintendência para a perícia técnica não compromete o modelo constitucional de segurança pública, pois sua atuação se limita à área científica e de suporte, sem exercer poder de polícia.

2. Autonomia administrativa dos Estados

• A Constituição assegura aos estados competência para organizar sua administração pública (artigo 25, caput), inclusive no que tange à estruturação de órgãos auxiliares no âmbito da segurança pública.
• A legislação estadual e o decreto em questão não extrapolam esses limites, pois regulamentam a perícia científica dentro de um modelo funcionalmente adequado.

3. Exclusão de criação de “Nova Polícia”

• A criação da Superintendência de Polícia Científica no Tocantins não implica a criação de uma nova polícia, o que seria inconstitucional.
• A superintendência tem apenas funções de gestão e coordenação técnica da perícia oficial, sem atribuições que configurem atuação como órgão autônomo de segurança pública.

4. Hierarquia da Polícia Civil

• Fachin afastou a alegação de que as normas impugnadas desrespeitariam a hierarquia dos delegados de polícia.
• Os peritos e demais profissionais incluídos na Superintendência exercem funções auxiliares e especializadas, o que não interfere na autoridade ou nas atribuições dos delegados de polícia.

Precedentes

STF, ADI 2575, Relator Ministro Maurício Corrêa, Plenário, julgado em 16/06/2005: O STF reconheceu que os peritos criminais não são obrigatoriamente subordinados à Polícia Civil, podendo integrar quadros administrativos próprios. O tribunal decidiu que a organização administrativa das funções periciais é matéria de competência legislativa dos estados. (Esse precedente foi utilizado para sustentar que a criação da Superintendência de Polícia Científica, com autonomia administrativa e técnica, é compatível com o modelo constitucional e não ofende a estrutura da Polícia Civil).

STF, ADI 1507 MC- AgR, Relator Ministro Carlos Velloso, Plenário, julgado em 06/06/1997: A decisão tratou da pertinência temática necessária para que entidades de classe ajuizem ações diretas de inconstitucionalidade. O STF entendeu que é necessário demonstrar uma relação direta e imediata entre os interesses da entidade e a norma questionada (Fachin citou esse precedente para reforçar que, apesar das dúvidas levantadas sobre a pertinência temática da ADPJ, a relação entre os delegados de polícia e as normas que regulam a perícia científica justifica a legitimidade ativa da entidade na presente ação).

STF, ADI 996 MC, Relator Ministro Celso de Mello, Plenário, julgado em 11/03/1994, DJ 06/05/1994: Este precedente abordou a distinção entre crises de legalidade e de inconstitucionalidade, afirmando que atos administrativos ou regulamentares que desrespeitam normas legais devem ser questionados por controle de legalidade, e não por ação direta de inconstitucionalidade (Fachin mencionou esse precedente para justificar a análise de constitucionalidade do Decreto nº 5.979/2019, afirmando que, apesar de ser um ato regulamentar, sua generalidade e abstração permitem sua inclusão no controle abstrato).

STF,  ADI 108-QI, Relator Ministro Celso de Mello, Plenário, julgado em 05/06/1992: O STF decidiu que associações não homogêneas (com diferentes categorias representadas) não têm legitimidade ativa para ajuizar ações diretas de inconstitucionalidade (Fachin diferenciou o caso da ADPJ, argumentando que, embora os associados sejam delegados de diferentes estados, há unidade suficiente para atender aos requisitos de legitimidade ativa).

STF, ADI 146, Relator Ministro Maurício Corrêa, Plenário, julgado em 19/12/2002: Confirmou a necessidade de um vínculo direto e imediato entre a norma questionada e os interesses da entidade requerente para fins de pertinência temática em ações diretas de inconstitucionalidade (Fachin citou este precedente para reforçar que a relação entre as normas estaduais e os interesses dos delegados de polícia é suficientemente direta para justificar a legitimidade da ADPJ).

Ressalvas do Ministro Dias Toffoli

1. Autonomia administrativa dos Estados com restrições
   • Embora concordasse com a possibilidade de os estados organizarem suas estruturas de segurança pública, Dias Toffoli ressaltou que essa autonomia não poderia ultrapassar os limites estabelecidos pelo artigo 144 da Constituição Federal, que é taxativo na definição dos órgãos de segurança pública.
   • Apontou que qualquer estrutura criada deve ser subsidiária e vinculada às funções já previstas constitucionalmente, sem criar um órgão com status de polícia autônoma.
2. Papel da superintendência de polícia científica
   • Ressaltou que a Superintendência de Polícia Científica não deve ter atribuições que comprometam a hierarquia e subordinação da Polícia Civil, respeitando a estrutura constitucional do sistema de segurança pública.
   • Indicou que os peritos e agentes técnicos não exercem poder de polícia, sendo a atividade pericial eminentemente auxiliar.

Ressalvas do Ministro Luís Roberto Barroso

1. Interpretação restritiva do artigo 144 da CF
   • Barroso fez uma ressalva quanto à interpretação mais ampla adotada no caso em relação ao artigo 144 da Constituição Federal, alertando para os riscos de fragmentação da segurança pública em nível estadual.
   • Sustentou que o artigo 144 deve ser lido com rigor formal, para evitar que estados utilizem a autonomia administrativa para criar estruturas paralelas às polícias previstas na Constituição.
2. Limitação de competências da superintendência
   • Embora concordasse que a legislação estadual não criou uma nova polícia, Barroso destacou que as competências da Superintendência deveriam ser limitadas à sua natureza técnico-científica, sem interferir nas funções investigativas ou no poder de polícia, que são exclusivas da Polícia Civil.
3. Preocupação com precedente
   • Barroso alertou para a possibilidade de o julgamento abrir um precedente que permita interpretações inadequadas por outros estados, levando à criação de estruturas que enfraqueçam o modelo unitário de segurança pública previsto na Constituição.