A atuação legislativa local para disciplinar as atribuições das guardas municipais destinadas à proteção de bens, serviços e instalações do município deve estar adequada às especificidades locais e à finalidade constitucional de promoção da segurança pública no âmbito da respectiva competência e em cooperação com os demais órgãos de segurança.
Tese: “É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.” STF, RE 608588 RG (Tema 656), Rel. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 20/02/2025. |
Fatos
O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação questionando a constitucionalidade do artigo 1º, inciso I, da Lei 13.866/2004 do Município de São Paulo, posteriormente alterada pela Lei 14.879/2009, que conferiu à Guarda Civil Metropolitana atribuições relacionadas ao policiamento ostensivo e comunitário, além da proteção dos bens, serviços e instalações do município.
Sustentou-se que tais atividades excederiam o que prevê o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, que limita a atuação das Guardas Municipais à proteção dos bens, serviços e instalações do município. O debate se concentrou em definir se o município poderia legislar para ampliar as atribuições da Guarda Municipal, incluindo funções de policiamento ostensivo, ou se isso configuraria usurpação das competências das Polícias Militares e Civis estaduais.
Decisão
O Plenário do STF, por maioria, deu provimento ao recurso extraordinário para declarar a constitucionalidade do art. 1º, I, da Lei nº 13.866/2004 do Município de São Paulo/SP, em sua redação original e naquela dada pela Lei paulista nº 14.879/2009; e fixou a tese anteriormente citada.
Fundamentos
1. Interpretação do Art. 144, § 8º da Constituição
O texto constitucional prevê, de forma expressa, que os municípios podem constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações. Entretanto, ressaltou que essa redação deve ser interpretada em harmonia com outros dispositivos constitucionais, especialmente aqueles que tratam da segurança pública como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos.
O conceito de proteção de bens, serviços e instalações deve ser interpretado de forma ampla, abrangendo também a proteção das pessoas que usufruem desses espaços, bem como o entorno urbano, quando necessário à preservação da ordem pública.
O poder normativo conferido ao legislador municipal tem de se compatibilizar com a repartição constitucional de competências. Para tanto, as leis municipais que instituem suas respectivas guardas devem se adequar às especificidades locais, que restringem o poder legiferante, e à finalidade constitucional de promoção da segurança pública, além de observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional (CF/1988, art. 144, § 8º). O texto constitucional não realizou uma escolha categórica sobre a forma de atuação das guardas municipais, apenas estabeleceu as balizas norteadoras e atribuiu sua concretização ao legislador local.
2. Evolução Legislativa e Social
Ao longo dos anos, as Guardas Municipais passaram por um processo de expansão funcional e profissionalização, acompanhando a evolução social das demandas por segurança nas cidades. A própria Lei Federal nº 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais) reforçou esse entendimento, estabelecendo princípios, competências e regras que ampliam a atuação das Guardas, inclusive no âmbito do policiamento preventivo e comunitário. O modelo de segurança pública previsto na Constituição não é estanque e comporta arranjos cooperativos entre os entes federativos, desde que respeitados os limites constitucionais.
3. Distinção entre Polícia Judiciária e segurança urbana
A atuação das Guardas Municipais não se confunde com a atividade de polícia judiciária, exclusiva das Polícias Civis e da Polícia Federal, tampouco com as atividades tipicamente militares, de competência das Polícias Militares.
O exercício do policiamento ostensivo e comunitário pelas Guardas Municipais está inserido no conceito de segurança urbana preventiva, não representando afronta às competências das demais forças policiais, desde que não inclua:
- Investigação criminal (atividade de polícia judiciária);
- Ações próprias de natureza militar.
4. Limitações e balizas Constitucionais
Foram estabelecidas as seguintes balizas:
- As Guardas Municipais podem exercer funções de policiamento ostensivo, comunitário e de preservação da ordem pública, no âmbito urbano municipal.
- Fica vedada qualquer atuação que configure atividade de polícia judiciária, como inquéritos, investigações criminais ou diligências típicas da Polícia Civil e da Polícia Federal.
- As Guardas estão submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, conforme o disposto no art. 129, VII, da Constituição Federal.
- A legislação municipal que disciplina essas atividades deve observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional, especialmente aquelas que regulamentam a segurança pública no país.
5. Princípio da efetividade e da autonomia Municipal
A interpretação restritiva do artigo 144, § 8º, esvaziaria a competência municipal e comprometeria a efetividade dos direitos fundamentais à segurança, à ordem pública e à dignidade da pessoa humana, especialmente no contexto urbano.
Desse modo, os Municípios, no âmbito de sua autonomia constitucional, possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local, o que inclui, necessariamente, a organização e o funcionamento de seus serviços de segurança urbana.
