OBS.: o mérito da presente ação ainda não foi julgado. Atualmente, a ação encontra-se em conclusão para o Relator – desde 02/03/2021.

Fato

O Estado da Bahia ajuizou ação cível originária no STF com vistas a compelir a União Federal a retirar de seu território o contingente da Força Nacional mobilizado nas cidades de Prado e Mucuri. O Estado requer, ainda, a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 4º do Decreto nº 5.289 de 29 de novembro de 2004.

Alega o Estado-autor que a lide em questão envolve conflito federativo, instaurado a partir da Portaria nº 493, de 1º de setembro de 2020, que “autoriza o emprego da Força Nacional de Segurança Pública – FNSP, em apoio ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, nos Municípios de Prado e Mucuri, no Estado da Bahia”.

Narra que, a despeito de a operação ter sido autorizada para a preservação da ordem pública e da incolumidade de pessoas e patrimônios, a realidade fática não oferecia qualquer indício de conflitos sociais, desestabilização institucional ou riscos de outra natureza que justificassem tais medidas.

Em 17/09/2020, ante a compreensão da presença dos requisitos da plausibilidade jurídica do pedido  e do risco da demora da decisão, o Ministro Relator deferiu a medida cautelar, ad referendum do Tribunal.

A decisão foi submetida ao pleno para referendo.

Decisão

O Pleno do STF decidiu por referendar a medida cautelar previamente deferida em sede monocrática, pelos seus próprios fundamentos, mantendo-se a ordem dada à União para que retire dos Municípios de Prado-BA e Mucuri-BA o contingente da Força Nacional de Segurança Pública mobilizado pela Portaria 493, de 1º de setembro de 2020, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Roberto Barroso.

Fundamentos do voto-vencedor (Ministro Edson Fachin)

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem se consolidado ao redor da forte carga argumentativa do princípio da autonomia dos Estados. A definição dos contornos de um federalismo cooperativo pressupõe que os entes federados sejam permanentemente protegidos contra eventuais tendências expansivas dos demais.

É suficientemente plausível que a norma inscrita no art. 4º do Decreto 5.289/2004, naquilo em que dispensa a anuência do Governador de Estado no emprego da Força Nacional, viole o princípio da autonomia estadual.

O espaço de autorização legal para operações desta natureza, disciplinado pela Lei nº 11.473, de 10 de maio de 2007, está afetado à figura de um convênio. Parece ser, portanto, necessária, uma concorrência de vontades para que não se exceda o limite constitucional de proteção do ente federado, na forma do art. 1º da referida Lei: “Art. 1º A União poderá firmar convênio com os Estados e o Distrito Federal para executar atividades e serviços imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”.

A autorização unilateral do emprego da Força Nacional, estabelecida na novel redação do art. 4º do Decreto nº 5.289/2004, parece, em juízo de delibação, contrariar as normas de escalão superior das quais deveria retirar sua validade.

É o caso do art. 241 da CRFB/1988, invocado no preâmbulo do Decreto, e que refere expressamente a celebração de convênios de cooperação ou consórcios públicos entre os entes federados para assegurar a continuidade de serviços públicos. Com exceção das bem reguladas hipóteses do art. 34 da Constituição da República — hipóteses que, segundo a jurisprudência dominante do Tribunal, não devem ser interpretadas extensivamente (cf., por todos, IF 5214, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJE 17/11/2016) —, não se identificam dispositivos hábeis a contornar a autonomia dos Estados, em sua integridade administrativa e territorial, sem que se obedeça à exigência de exteriorização de vontade apta a ser elemento de suporte de fato jurídico.

Em análise típica de controle de legalidade, a validade do art. 4º do Decreto nº 5.289/2004 deve ser contrastada com a Lei nº 11.473, de 10 de maio 2007, que dispõe sobre cooperação federativa no âmbito da segurança pública. Cito os artigos 1º e 2º da Lei, por entender que eles evidenciam a inafastabilidade do consenso entre os entes federados para a mobilização da Força Nacional:

Art. 1º A União poderá firmar convênio com os Estados e o Distrito Federal para executar atividades e serviços imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Art. 2º A cooperação federativa de que trata o art. 1º desta Lei, para os fins nela dispostos, compreende operações conjuntas, transferências de recursos e desenvolvimento de atividades de capacitação e qualificação de profissionais, no âmbito do Ministério da Justiça e Segurança Pública.

Parágrafo único. As atividades de cooperação federativa tem caráter consensual e serão desenvolvidas sob a coordenação conjunta da União e do Ente convenente.

O Estado-autor alega que nenhum de seus representantes legitimados, notadamente o Governador de Estado, emitiu manifestação de vontade tendente a requerer o emprego da Força Nacional no território do Estado da Bahia. Da leitura da Portaria nº 493/2020, também não se extrai qualquer indício neste sentido. O art. 1º da Portaria dá conta exclusivamente de pedido formulado pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

Conclui-se que, diante da plausibilidade jurídica de que o art. 4º do Decreto nº 5.289/2004 seja incompatível com a ordem constitucional, bem como que exceda o quadro legal elaborado pela Lei nº 11.473/2007, encontra-se configurado, no caso, o requisito do fumus boni iuris.

Uma vez que se afigura, no seio da presente ação, a possibilidade de violação deste conjunto normativo, reúnem-se os requisitos de plausibilidade da demanda autorizadores do deferimento da tutela provisória.

De igual modo, constato a existência do periculum in mora, entendido como o risco de que a demora da decisão acarrete perda irreparável aos direitos nela discutidos.

Há que se levar em conta a gravidade das alegações. Os enormes riscos para a estabilidade do pacto federativo são ainda acrescidos das circunstâncias materiais da ação, isto é, o exercício dos poderes inerentes à segurança pública e o possível uso da violência.

São três os argumentos que fundamentam a existência concreta do risco da demora da decisão.

Em primeiro lugar, uma vez que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem atribuído significativo peso argumentativo à autonomia dos Estados-membros, a mobilização de força de segurança pública em território estadual, ressalvado ulterior juízo de mérito, implica grave ameaça ao equilíbrio da Federação.

Em segundo lugar, a gravidade era exacerbada por se tratar, justamente, de tópico referente à segurança pública. O horizonte possível de emprego do uso da força apresenta risco que é da essência da própria atividade. A tutela liminar se apresenta como necessária, porque existe o fundado temor de que, ao final do curso natural do processo, o uso da violência monopolística do Estado se revele, a um só tempo ilegítimo e irreversível. Havendo vidas envolvidas, tanto da população local quanto dos membros das forças de segurança, é razoável assumir que existe um risco elevado na demora do julgado.

Em terceiro lugar, a mobilização do contingente exógeno de forças de segurança inegavelmente apresenta riscos de contaminação para a população local, dada a crise sanitária instalada no país pela COVID-19. Ademais da dúvida legítima que pesa contra a efetiva imprescindibilidade da operação deflagrada pela Portaria nº 493/2020, não há indícios de que o emprego da Força Nacional, neste caso, tenha vindo acompanhado de regulações específicas e claras quanto à minoração dos riscos sanitários.

Destas premissas deduzo que o requisito do periculum in mora acha-se presente nesta ação, autorizando o deferimento da medida cautelar pleiteada.

Fundamentos do voto-vencido (Ministro Roberto Barroso)

A Força Nacional de Segurança Pública pode atuar em duas situações. Na primeira, mediante solicitação do governador do estado, e até celebração de convênio. O governador, em quadro de desarranjo, de insuficiência, ou de necessidade de auxílio, solicita à União o auxílio da Força Nacional. Essa é uma possibilidade. A mim me parece perfeitamente possível e compatível com a Constituição que, por exemplo, a Polícia Federal, que tem papel constitucional específico e muito importante, possa também solicitar o auxílio da Força Nacional.

A Polícia Federal, e esse foi o caso, pode, se entender necessário, convocar ou solicitar ao Ministro da Justiça o auxílio da Força Nacional, senão a Polícia Federal fica, em determinadas operações, um sino sem badalo, porque a Polícia Federal não tem tropas.

A Força Nacional não pode intervir livremente. Se for matéria de competência estadual, é claro que depende, sim, de autorização do governador. Não teria nenhuma dúvida, e penso até que, em qualquer caso, por deferência, deve-se comunicar ao governador. Porém, não creio que, para auxiliar a Polícia Federal, por convocação da Polícia Federal, seja necessária a autorização do governador. Nem acho que, para proteger bens federais, caso a autoridade competente avalie que as forças estaduais não são suficientes, também não se possa utilizar a Força Nacional.

O Ministro entendeu que a hipótese dos autos era de exceção de emprego da Força Nacional de Segurança Pública e votou para não ratificar a cautelar concedida.