Fatos

O Ministério Público de Minas Gerais questionou dispositivos da Lei Municipal nº 9.319/07 e do Decreto nº 12.615/07, que delegavam à Guarda Municipal de Belo Horizonte a fiscalização de trânsito, argumentando que violavam o art. 144, § 8º, da Constituição Federal e outras normas correlatas, ao invadirem competências das Polícias Militares e extrapolarem as atribuições constitucionais da guarda municipal.

Decisão

Por maioria, o STF negou provimento ao recurso extraordinário fixando o entendimento de que o poder de polícia de trânsito é competência compartilhada, podendo ser delegado às guardas municipais, desde que dentro da legislação.

Dispositivos objeto da ADI

Lei Municipal nº 9.319/07

Art. 5º. Compete à Guarda Municipal de Belo Horizonte:

(…)

VI – atuar na fiscalização, no controle e na orientação do trânsito e do tráfego, por determinação expressa do Prefeito;

Decreto nº 12.615/07

Art. 1º. Por força do disposto no inciso VI do art. 5º da Lei nº 9.319, de 19 de janeiro de 2007, a Guarda Municipal fica designada para atuar na fiscalização, no controle e na orientação do trânsito e do tráfego no âmbito do Município de Belo Horizonte, devendo anteriormente adotar as seguintes medidas:

I – separação de um contingente para o exercício concomitante desta tarefa com as demais atribuições da Guarda Municipal;

II – treinamento específico para realização desta função.

Dispositivos que serviram como parâmetro de controle

Art. 30. Compete aos Municípios:

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

Constituição Federal

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

VI – polícias penais federal, estaduais e distrital.           (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019)

(…)

8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.  (Vide Lei nº 13.022, de 2014)

Constituição do Estado de Minas Gerais

Art. 138. O Município pode constituir guardas municipais para a proteção de seus bens, serviços e instalações, nos termos do art. 144, § 8º, da Constituição da República.

Fundamentos do voto-vencedor (Ministro Roberto Barroso)

1. Distinção entre poder de polícia e Segurança Pública

• Barroso destacou que o poder de polícia de trânsito não equivale à segurança pública, conforme prevista no art. 144 da Constituição Federal.
• A fiscalização de trânsito é uma função administrativa, que pode ser exercida de forma ostensiva, mas não exige exclusividade das entidades de segurança pública.
• O fato de as guardas municipais terem recebido a atribuição constitucional expressa para atuar na segurança pública apenas quanto aos bens, serviços e instalações do Município, não as impede de exercer, também, poder de polícia, inclusive em hipóteses não relacionadas exclusivamente a bens, serviços e instalações municipais. Uma atuação não se confunde com a outra e se sujeita às regras constitucionais e legais que lhes são próprias.

2. Competência comum e delegação pelo Código de Trânsito Brasileiro

• O Código de Trânsito Brasileiro (CTB) atribui competência comum aos entes federativos para a fiscalização do trânsito.
• Em termos de fiscalização e imposição das sanções administrativas aplicáveis, o CTB estabeleceu expressamente competência municipal em três conjuntos de casos – bastante amplos -: (i) infrações de circulação, estacionamento e parada; (ii) infrações por excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos; e (iii) infrações por obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre circulação de veículos ou pedestres, ou colocar em risco sua segurança. O Código possibilitou, também, a celebração de convênio que transfira aos Municípios competências adicionais na seara fiscalizatória. Em todos os casos, a atuação do Município se restringe “ao âmbito de sua circunscrição”, como não poderia deixar de ser.
• Especificamente, o art. 24 do CTB autoriza os municípios a:
  • Executar fiscalização;
  • Aplicar multas e sanções administrativas;
  • Designar órgãos ou entidades municipais para exercer tais funções.
• Assim, os municípios têm autonomia para determinar que suas guardas municipais desempenhem o poder de polícia de trânsito.

3. Autonomia dos Municípios

• O Ministro ressaltou que a Constituição, ao conferir aos municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, incisos I e V), os autoriza a organizar serviços públicos, como o controle de trânsito.
• A delegação de tais funções à guarda municipal não contraria o princípio da eficiência administrativa, mas sim o reforça, ao permitir que a Polícia Militar concentre-se em suas funções típicas de segurança pública.

4. Interpretação sistemática do art. 144

• O § 8º do art. 144 da Constituição não estabelece um rol taxativo de atribuições para as guardas municipais, mas menciona “proteção de bens, serviços e instalações” como diretriz geral.
• Controlar e fiscalizar o trânsito integra a proteção dos serviços públicos municipais, sendo compatível com as atribuições das guardas municipais.

5. Caráter administrativo das funções de trânsito

• As atividades de fiscalização e aplicação de multas são meramente administrativas e, portanto, desvinculadas das funções exclusivas de segurança pública previstas para as Polícias Militares.

6. Cooperação entre entes federativos

• Barroso destacou que a atuação dos municípios no trânsito, por meio de suas guardas municipais, complementa a estrutura da segurança pública e garante uma administração eficiente, sem invadir competências estaduais.

Fundamentos do voto-vencido (Ministro Marco Aurélio)

1. Rol taxativo do art. 144 da Constituição Federal

• Argumento central: O art. 144 da Constituição Federal estabelece um rol taxativo para os órgãos responsáveis pela segurança pública, e as guardas municipais não estão incluídas.
• Interpretação do § 8º: As atribuições das guardas municipais são limitadas à proteção de bens, serviços e instalações municipais, não englobando atividades como fiscalização de trânsito, que implicam poder sancionador.

2. Competência exclusiva das Polícias Militares

• Art. 144, § 5º: O policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública são atribuições exclusivas das Polícias Militares, incluindo o controle ostensivo de trânsito, que é parte de suas competências constitucionais.
• Incompatibilidade: Permitir que guardas municipais exerçam funções de fiscalização de trânsito invadiria a competência estadual e fragilizaria o modelo constitucional de segurança pública.

3. Necessidade de convênios com a Polícia Militar

• Código de Trânsito Brasileiro (Art. 23, III): A fiscalização ostensiva de trânsito nas vias públicas requer convênio entre os municípios e a Polícia Militar, evidenciando que a atividade está vinculada à estrutura de segurança pública estadual.
• Crítica à Lei Municipal: Delegar essa atribuição diretamente à guarda municipal, sem a intermediação de convênios, viola o sistema constitucional de repartição de competências.

4. Princípio federativo

• Redução da Autonomia Estadual: A expansão das atribuições das guardas municipais, incluindo fiscalização de trânsito, comprometeria a autonomia dos estados, ao esvaziar as competências da Polícia Militar, prevista como órgão de segurança pública estadual.
• Argumento Normativo: O sistema federativo exige que os entes respeitem as competências uns dos outros, o que, no caso, não foi observado.

5. Função administrativa e o poder de polícia

• Distinção entre poder de polícia e competência municipal: O poder de polícia deve ser exercido dentro dos limites constitucionais. A fiscalização de trânsito, embora administrativa, exige prerrogativas que a Constituição confere às Polícias Militares.
• Risco à eficiência administrativa: A duplicidade de atribuições (guardas municipais e outros agentes locais, como a BHTRANS) gera confusão, comprometendo a eficiência na gestão do trânsito.

6. Segurança jurídica e violação à Constituição Estadual

• Art. 138 da Constituição de Minas Gerais: Reproduz o art. 144 da Constituição Federal, restringindo as atribuições das guardas municipais à proteção do patrimônio municipal.
• Desrespeito ao Texto Estadual: A lei municipal e o decreto extrapolaram os limites das normas constitucionais e estaduais, comprometendo a segurança jurídica.
• Tese: O Ministro propôs a seguinte tese: É constitucional a lei local que confira à guarda municipal a atribuição de fiscalizar e controlar o trânsito, com a possibilidade de imposição de multas, desde que observada a finalidade constitucional da instituição de proteger bens, serviços e equipamentos públicos (artigo 144, §8º, da Constituição Federal) e limites da competência municipal em matéria de trânsito, estabelecidos pela legislação federal (artigo 22, XI, da Constituição Federal).