Fatos

O Governador do Estado do Espírito Santo propôs uma ação direta de inconstitucionalidade contra o artigo 3º da Lei Estadual nº 6.747/2001. O referido dispositivo legal havia criado uma gratificação mensal destinada aos Investigadores de Polícia, Agentes da Polícia Civil e Agentes Penitenciários que exercessem efetivamente a função de guarda de presos em cadeias públicas e nos estabelecimentos do sistema penitenciário do estado. A ação questionava a compatibilidade dessa norma com a Constituição Federal.

Decisão

O Plenário do STF, por unanimidade, julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do art. 3º, caput e parágrafo único, da Lei nº 6.747/2001 do Estado do Espírito Santo.

Dispositivos objeto de controle

Lei nº 6.747/2001

Art. 3º Os Investigadores de Polícia, os Agentes da Polícia Civil, do quadro de pessoal da Polícia Civil e os Agentes Penitenciários do quadro de pessoal da Secretaria da Justiça, pelo exercício efetivo de funções de guarda de presos nas cadeias públicas do Estado e nos estabelecimentos que compõem o Sistema Penitenciário Estadual, terão direito à gratificação mensal criada pelo art. 4º, da Lei nº 4.648, de 23 de junho de 1992, no valor correspondente ao vencimento base do Auxiliar de Serviços de Laboratório, de 1° categoria.

Parágrafo único. O Chefe de Polícia designará, por ato próprio, os Investigadores e Agentes que efetivamente estejam escalados para prestarem os serviços referidos no “caput” deste artigo

Dispositivos que serviram como parâmetro de controle

CF

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:             (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XIII – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Essa vinculação criaria um “efeito cascata”, em que qualquer reajuste concedido à carreira de Auxiliar de Laboratório resultaria em um aumento automático da gratificação paga aos agentes penitenciários, prática reiteradamente rechaçada pelo STF por dificultar o planejamento orçamentário e violar a autonomia dos entes federativos na fixação da remuneração de seus servidores.

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

VI – polícias penais federal, estaduais e distrital.           (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 104, de 2019)

§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

Fundamentação

1. Do desvio de função (Investigadores e Agentes da Polícia Civil)

O STF entendeu que embora a gratificação não viole a regra sobre funções de confiança (art. 37, V, da CF), ela atribui aos policiais civis uma função que não lhes compete. A Constituição Federal, em seu artigo 144, § 4º, define que a atribuição da Polícia Civil é de polícia judiciária e apuração de infrações penais, exceto as militares.

A guarda permanente de presos em cadeias públicas e estabelecimentos penitenciários é uma atividade própria da administração penitenciária, hoje exercida pela polícia penal, e não da Polícia Civil. Delegacias de polícia não são estabelecimentos penais e não possuem estrutura adequada para a custódia prolongada de detentos. A detenção de um indivíduo pela Polícia Civil deve ser transitória, apenas pelo tempo necessário para a lavratura do flagrante ou cumprimento de mandado.

A lei impugnada é explícita ao prever a gratificação pela guarda de presos “nas cadeias públicas do Estado e nos estabelecimentos que compõem o Sistema Penitenciário Estadual”, locais que não se confundem com as delegacias. Assim, ao determinar que policiais civis exerçam tal função, a norma legitima um desvio de função que contraria os princípios da legalidade e da eficiência, pois desvia esses servidores de sua principal atribuição, que é a investigação de crimes.

Da vinculação remuneratória (agentes penitenciários)

Para os agentes penitenciários, a norma também foi considerada inconstitucional por violar o artigo 37, XIII, da Constituição Federal, que proíbe a vinculação ou equiparação de remuneração no serviço público. A gratificação foi atrelada ao valor do vencimento-base de um cargo de outra carreira, o de “Auxiliar de Serviços de Laboratório”, pertencente ao quadro da Polícia Civil.

Essa vinculação criaria um “efeito cascata”, em que qualquer reajuste concedido à carreira de Auxiliar de Laboratório resultaria em um aumento automático da gratificação paga aos agentes penitenciários, prática reiteradamente rechaçada pelo STF por dificultar o planejamento orçamentário e violar a autonomia dos entes federativos na fixação da remuneração de seus servidores.

2. Da modulação de efeitos

Em razão da segurança jurídica e do excepcional interesse social, o Plenário modulou os efeitos da decisão. Considerando que a lei esteve em vigor por mais de vinte anos e o princípio da presunção de constitucionalidade dos atos normativos, a decisão passou a ter eficácia somente a partir da publicação da ata do julgamento. Além disso, foi afastada a necessidade de devolução dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores beneficiados.

Precedentes

• Supremo Tribunal Federal, ADI 5.609, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, julgado em 04/02/2021: Tese: É inconstitucional a vinculação remuneratória entre servidores públicos.
• Supremo Tribunal Federal, ADI 2.895, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 20/05/2005: Tese: Objetivando impedir majorações de vencimentos em cadeia, a Constituição Federal, art. 37, XIII, veda a vinculação ou equiparação de vencimentos para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.
• Supremo Tribunal Federal, ADI 3.916, Rel. Min. Eros Grau, julgado em 14/05/2010: Tese: A Constituição do Brasil […] define incumbirem às polícias civis as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. Não menciona a atividade penitenciária, que diz com a guarda dos estabelecimentos prisionais; não atribui essa atividade específica à polícia civil.