Fato

O Governador do Estado de Rondônia ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei 3.230/2013, que altera e revoga dispositivos da Lei 2.775/2012, a qual dispõe sobre o porte de arma de fogo dos agentes penitenciários do referido ente federado.

Dispositivos Objeto da ADI

Art. 1º. A ementa da Lei nº 2.775, de 11 de junho de 2012, passa a vigorar com a seguinte redação:

Dispõe sobre o porte de arma de fogo aos integrantes do quadro efetivo de Agentes Penitenciários do Estado de Rondônia

Art. 2º. O artigo 1º da Lei nº 2.775, de 2012, passa a vigorar com a seguinte redação

Art. 1º O porte de arma de fogo será deferido aos integrantes do quadro efetivo de Agentes Penitenciários do Estado de Rondônia

Art. 3º. O artigo 2º da Lei nº 2.775, de 2012, passa a vigorar com a seguinte redação:

Art. 2º. A concessão deferida aos integrantes do quadro efetivo de Agentes Penitenciários autorizará o porte de arma de fogo, ainda que fora de serviço, em todo o Estado de Rondônia, devendo sempre ser conduzida com o respectivo Certificado de Registro de Arma de Fogo e com a Carteira de Identidade Funcional.

Art. 4º. Revoga o artigo 4º da Lei nº 2.775, de 11 de junho de 2012.

Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Dispositivos que serviram como parâmetros de Controle

Art. 21. Compete à União:

VI – autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

XXI – normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares;               (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

Decisão

O Pleno do STF julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade para declarar a Inconstitucionalidade da Lei 3.230, de 28 de outubro de 2013, e, por arrastamento, da Lei 2.775, de 11 de junho de 2012, ambas do Estado de Rondônia.

Fundamentos do Voto-vencedor (Ministro Gilmar Mendes)

Quanto a preliminar de não conhecimento da ação em virtude da ausência de impugnação de todo o complexo normativo, a maioria do Pleno do STF, seguindo o voto do Relator, entendeu que a jurisprudência do STF tem reconhecido a flexibilização das regras relativas aos elementos da ação em casos nos quais a norma não impugnada contenha relação de íntima de conexão com o texto questionado, tendo em vista o caráter objetivo da ação de controle concentrado de constitucionalidade e a possibilidade de utilização da técnica decisória de declaração de inconstitucionalidade por arrastamento.

O dispositivo impugnado possui relação de estreita conexão com as normas indicadas pela AGU e pela PGR, de modo que podem e devem ser submetidos ao mesmo juízo de avaliação de constitucionalidade com base nas regras de competência constitucional descritas na petição inicial. Nesse sentido, há possibilidade de análise de constitucionalidade das normas estaduais em face da previsão constitucional de repartição de competências entre os entes federados por arrastamento.

O princípio federativo, ínsito ao art. 1º da Carta da República, expressa a forma pela qual se opera a descentralização política no espaço territorial do Estado brasileiro. É o modelo por meio do qual as entidades políticas autônomas, em união indissolúvel, compartilham o poder na organização política nacional e realizam direitos fundamentais em suas esferas.

 Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I – a soberania;

II – a cidadania;

III – a dignidade da pessoa humana;

IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;         (Vide Lei nº 13.874, de 2019)

V – o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

A forma federativa do Estado, erigida como cláusula pétrea pela Constituição Federal de 1988, determina que a soberania fique reservada ao Estado Federal, dispondo os Estados-membros de autonomia, para a qual é imprescindível a descentralização do poder. Os Estados-membros participam da formação da vontade legiferante federal por meio de seus representantes no Senado, de maneira precípua.

A atribuição aos Estados-membros de legislar é expressão de sua autonomia política, a qual, entretanto, deve necessariamente observar diretrizes impostas pela Constituição Federal, a fim de garantir a unidade e harmonia da ordem jurídica nacional.

Em regra, no federalismo cooperativo brasileiro, a solução de conflitos de competência é operada por meio da análise da prevalência de interesses. Diante disso, a controvérsia em apreço deve ser compreendida à luz da necessidade de tratamento universal e isonômico da matéria em todo o território nacional, como imperativo de uniformização da política de segurança pública no território brasileiro.

Nesse sentido, assinalou-se, no julgamento da ADI 3.112/DF, ao se declarar a constitucionalidade do Estatuto do Desarmamento (consubstanciado na Lei 10.826/2003), a competência da União para legislar sobre matérias de predominante interesse geral, não havendo que se falar, nesse caso, em invasão da competência residual dos Estados para legislar sobre segurança pública.

Sobressai, assim, que o tema incute evidente interesse nacional em seu tratamento a demandar a competência legislativa da União para regular a matéria, com vistas a atender interesses públicos prioritários e fixar uma política criminal nacional uniforme à luz do pacto federativo.

O tema em apreço, intrinsecamente ligado à segurança nacional, e ao interesse comum na vida social no país, envolve o exercício do poder soberano da União a demandar, pela sua natureza e necessidade de tratamento uniforme e isonômico,  abordagem nacional.

O porte de armas caracteriza, em regra, infração penal tipificada em lei nacional. O ordenamento jurídico contempla hipóteses, contudo, capazes de afastar a ilicitude da conduta em caráter excepcional.

Assim, incide, na espécie, a norma constante do art. 22, I, da Constituição, que trata da competência legislativa privativa da União para legislar sobre direito penal, uma vez que o porte desautorizado de armas de fogo constitui infração prevista em lei penal federal, a qual também é responsável por estabelecer as hipóteses de exclusão da ilicitude em virtude do reconhecimento do direito à utilização desses instrumentos bélicos, preenchidas condições específicas.

Ainda, a Carta da República também prevê ser competência privativa da União a autorização e fiscalização da produção e comércio de material bélico.

Diante desse escopo, a União editou a Lei 10.826/2003, a qual “[d]ispõe sobre registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – Sinarm, define crimes e dá outras providências”.

As previsões legal federal e constitucional sobre o tema destinam-se a conferir tratamento uniforme para matéria de interesse geral em todo o território nacional.

Quanto ao ponto, a lei federal previu que os agentes penitenciários em dedicação exclusiva, com formação funcional e subordinados a mecanismos de fiscalização e de controle interno poderiam portar arma de fogo. Ainda, a autorização para o porte de arma de fogo dependeria necessariamente de comprovação de capacidade técnica e de aptidão psicológica para seu manuseio, atestadas na forma disposta no regulamento da lei.

A previsão não autorizou, portanto, de forma incondicionada o porte de arma de fogo a agentes penitenciários de qualquer Estado da federação.

Em análise da norma redigida e em observância da competência constitucionalmente fixada, conclui-se não haver espaço legislativo para que o Estado de Rondônia atuasse em competência complementar ou suplementar. Agindo de maneira formalmente inconstitucional, inovou ao acrescer possibilidade de afastamento da ilicitude de porte de arma não prevista na legislação penal nacional, elidindo as condições estabelecidas pela União a respeito do tema.

A atuação extrapola a repartição de competência deferida constitucionalmente aos Estados ao acrescer – por meio de atividade legiferante estadual em  matéria que trata de direito penal, material bélico e segurança nacional – hipótese de exclusão de ilicitude da norma proibidora, que inibe o porte de arma de fogo em território nacional, extrapolando, assim, as exceções que a lei federal descreve.

A norma estadual em apreço violou as margens permitidas ao legislador estadual, desbordando a permissão de porte de armas conferida aos agentes penitenciários, ao eliminar as inafastáveis condições previstas no plano nacional para a excepcional autorização.

A lei impugnada tratou de tema de competência da União Federal, transgredindo a lei federal já existente, bem como o interesse mais amplo da União, em detrimento da higidez da autorização de circulação responsável de materiais bélicos na sociedade brasileira, estando, assim, maculada de inconstitucionalidade.

Mostrou-se novamente viciada ao prever a revogação do artigo que referenciava a legislação estadual às diretrizes da lei federal, tencionando afastar a imprescindível obediência à norma de regência nacional.

O STF já asseverou que as exigências no Estatuto do Desarmamento quanto à autorização de porte de arma a agentes penitenciários não poderiam ser flexibilizadas por norma estadual.

Da mesma forma, a Lei 10.826/2003, que estabelece normas gerais sobre materiais bélicos e porte de armas, deve ser compreendida como lei nacional que vincula tanto a União como os demais entes federados.

Compete privativamente à União legislar sobre material bélico e estabelecer os requisitos sobre o porte funcional de arma de fogo, não sendo franqueada aos Estados e ao Distrito Federal a prerrogativa de legislar sobre a matéria.

A norma estadual, ao autorizar, de forma incondicionada, o porte de arma de fogo aos agentes penitenciários, ainda que fora de serviço, em todo o Estado de Rondônia, dissentiu da legislação federal que tratou da matéria, uma vez que esta condicionou o porte de arma para tais agentes à submissão a regime de dedicação exclusiva, formação funcional nos termos do regulamento, submissão a mecanismos de fiscalização e controle interno, e, ainda, à comprovação de capacidade técnica e aptidão psicológica atestadas na forma disposta no regulamento.

O tratamento da legislação federal da matéria, que previu a autorização do porte de arma aos agentes responsáveis pela segurança coletiva penitenciária, fora deste ambiente carcerário, observadas as condições previstas no Estatuto do Desarmamento, coadunou, de maneira proporcional e eficaz, a necessidade dos agentes quanto à própria segurança e da população geral quanto à incolumidade pública, à convivência em ambiente minimamente pacífico, preservando o núcleo dos bens jurídicos em jogo, dentre os quais a vida e a liberdade da população brasileira.

Tal equilíbrio lastreou-se justamente na previsão de autorização do porte de arma unicamente ao indivíduo com capacidade técnica, aptidão psicológica, com formação e fiscalização periódicas suficientes para o encargo.

A autorização estadual está sendo conferida a agentes potencialmente acumuladores de atividades – uma vez que dispensada a dedicação exclusiva –, que, pela própria natureza da atividade exercida, comumente se veem submetidos a condições estressantes de atuação. Ainda, retira do poder público a fiscalização e controle interno da autorização e, por fim, a própria aferição de que tais agentes, envolvidos diariamente na convivência social, demonstrem capacidade técnica e aptidão psicológica, em desproporcional risco à incolumidade e segurança pública, à vida e à dignidade da população brasileira, especialmente a que transita no Estado de Rondônia.

Desse modo, o legislador estadual não escolheu entre os caminhos potencialmente apropriados para o alcance do objetivo de sua lei, mas valeu-se de opção insustentável e injustificada, à margem da diretriz nacional, a qual já trazia previsão adequada quanto ao tema e solução eficaz para os interesses em jogo.

Fundamentos do Voto vencido (Ministro Alexandre de Moraes)

Em diversas oportunidades, o STF, interpretando os referidos dispositivos à luz do critério do interesse predominante para fins de repartição constitucional de competências, pronunciou-se no sentido de que eles amparam a edição do Estatuto do Desarmamento como norma nacional sobre a regulação do porte e da posse de armas. Não há, nessa regulação nacional, ofensa ao pacto federativo, uma vez que o tema está inserido nas competências da União.

A União estabeleceu regramento acerca da matéria ao autorizar o porte de arma de fogo para os agentes penitenciários, todavia, em um primeiro momento, somente em serviço. Não legislou acerca das circunstâncias pelas quais o Agente penitenciário estaria autorizado ao porte de arma de fogo fora de serviço. O Estado de Rondônia, antes da edição da Lei 12.993/2014, previu porte de arma para os agentes penitenciários, “ainda que fora de serviço”

No exame da norma impugnada, verifica-se que o Estado de Rondônia exerceu a sua competência nos limites permitidos, nos termos do art. 144, caput e §7º da Constituição Federal, considerando que legislou sobre matéria atinente à segurança pública. Trata-se, no que se refere aos agentes de segurança pública, do exercício competência concorrente.

 Art. 144. 

7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.      (Vide Lei nº 13.675, de 2018)Vigência

Em sua atual redação, conferida pela Lei 12.993/2014, o art. 6º, §1º-B da Lei 10.826/2003 prevê porte de arma para os integrantes do quadro efetivo dos agentes e guardas prisionais, mesmo fora de serviço. O Estado de Rondônia, por sua vez, já havia legislado sobre a matéria, tendo ocorrido superveniente inovação da legislação federal estabelecendo condicionantes adicionais, com disciplina das circunstâncias mediante as quais o Agente penitenciário poderá portar arma de fogo, mesmo fora de serviço.

Impõe-se o reconhecimento da ocorrência de fato superveniente e prejudicial ao conhecimento da questão posta na presente ação direta, qual seja, a alteração promovida pela Lei 12.993/2014, que incluiu o §1º-B ao art. 6º da Lei 10.826/2003.

O conteúdo normativo impugnado nesta ação foi encampado pelo legislador federal, que passou a tratar das condicionantes para o porte de arma para os agentes penitenciários. Assim, o eventual confronto com a legislação superveniente (Lei Federal 10.826/2003, com redação conferida pela Lei 12.993/2014) não ensejaria, mesmo em tese, o juízo de inconstitucionalidade da norma estadual que dispôs sobre tema até então omisso na legislação federal – a consequência seria, quando muito, apenas a sua suspensão, a partir da edição da  Lei Federal 12.993/2014, conforme o art. 24, § 4º, da Constituição.

Ao final, o Ministro votou pela perda do objeto da Ação pela superveniência de lei federal sobre o assunto e suspensão da eficácia da legislação estadual.

Precedentes no mesmo sentido:

STF. ADI 3.112/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 26.10.2007;

STF. ADI 2729, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator p/ acórdão Ministro Gilmar Mendes, j. 19/06/2013;

STF. ADI nº 5.359, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 5/5/21;

STF. ADI 4.962, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 25.4.2018;

STF. ADI 6977, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 30.9.2022;

STF. ADI 6972 , Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 28.9.2022;

STF. ADI 6974, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 16.8.2022;

STF. ADI 4991 , Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 18.2.2020;