É inconstitucional dispositivo de lei estadual que concedia gratificação a militares lotados na Assessoria Militar do Tribunal de Contas de Alagoas. Apenas o Chefe do Executivo pode propor lei sobre remuneração de militares estaduais. STF, ADI 5027, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, julgado em 28-10-2024. Decisão unânime. |
Fatos
O Governador de Alagoas ajuizou ADI contra a Lei estadual nº 7.471/2013, que reestruturava cargos comissionados no Tribunal de Contas e instituía gratificação para militares em exercício no órgão. Alegou-se afronta ao art. 61, § 1º, II, “a” da CF, que reserva ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis sobre remuneração de servidores públicos. Também foram apontadas ausência de dotação orçamentária e violação à isonomia.
Dispositivo impugnado
Lei nº 7.471/2013 (AL):
Art. 3º Fica instituída gratificação de 1/3 […] sobre a remuneração do servidor militar, enquanto integrante da Assessoria Militar do Tribunal de Contas, a fim de retribuir-lhe pelos serviços extraordinários e condições especiais que lhe são impostas […]
Parágrafo único. A gratificação […] não se incorporará à remuneração […] nem servirá de base para cálculo de vantagem pecuniária.
Parâmetros de controle (CF)
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)(Vide Emenda constitucional nº 106, de 2020)
Decisão
Por unanimidade, o STF conheceu parcialmente da ação e julgou parcialmente procedente o pedido, declarando a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei nº 7.471/2013 de Alagoas. Houve modulação de efeitos para afastar a devolução dos valores recebidos de boa-fé até a publicação da ata do julgamento.
Fundamentos
1. Competência legislativa privativa do Chefe do Executivo
Conforme o art. 61, § 1º, II, “a” da Constituição Federal, a criação de cargos e a fixação de remuneração de servidores públicos são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Essa norma se aplica também aos estados, por força do art. 25 da Constituição.
No caso específico, os policiais militares são subordinados ao Governador do Estado de Alagoas. Assim, qualquer proposição legislativa que trate de sua remuneração ou vantagens pecuniárias, inclusive gratificações, deve partir do chefe do Executivo estadual. A lei impugnada, entretanto, teve origem no Tribunal de Contas, o que configura vício formal insanável.
2. Inconstitucionalidade da gratificação a militares pela Lei do TCE
A Lei nº 7.471/2013 do Estado de Alagoas instituiu uma gratificação de um terço da remuneração a ser paga aos militares designados para a Assessoria Militar do Tribunal de Contas estadual. Essa iniciativa, por alterar o regime remuneratório de servidores vinculados ao Executivo, é inconstitucional.
Mesmo que os militares estejam cedidos a outro órgão, a competência para legislar sobre sua remuneração permanece com o Executivo, pois o vínculo funcional e disciplinar continua subordinado ao Governador.
3. Vedação ao aumento indireto de remuneração por outro poder
O relator reafirmou que o regime de subsídio, previsto constitucionalmente para os militares, veda o acréscimo de gratificações e outras parcelas remuneratórias não autorizadas pela estrutura normativa própria. O aumento da remuneração por meio de gratificação fixada por outro órgão — no caso, o TCE — representa uma interferência indevida no regime jurídico dos militares estaduais.
4. Ausência de vício nas disposições sobre organização interna do TCE
Apesar da declaração de inconstitucionalidade da gratificação, o ministro relator considerou regulares os demais dispositivos da Lei nº 7.471/2013, que tratam da criação de cargos em comissão e da estrutura administrativa do Tribunal de Contas. Tais matérias estão amparadas no art. 96, II, “d” da Constituição, que permite aos tribunais propor normas sobre sua própria organização e funcionamento, desde que não impliquem interferência indevida em outro poder.
5. GratifModulação dos efeitos da decisão
O relator propôs — e o Plenário acolheu — a modulação dos efeitos da decisão para preservar a segurança jurídica. Assim, os valores pagos a título da gratificação considerada inconstitucional não precisarão ser devolvidos pelos militares que os receberam de boa-fé até a data de publicação da ata de julgamento.
Ementa Oficial EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI ESTADUAL DE INICIATIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DE ALAGOAS. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. VIOLAÇÃO DO ART. 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO CONHECIMENTO. INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÃO A MILITARES ATUANTES NA ASSESSORIA MILITAR DO TRIBUNAL DE CONTAS. VÍCIO FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO (CF, ART. 61, § 1º, II, “A”). NORMAS RELATIVAS À AUTONOMIA DO TRIBUNAL DE CONTAS. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. PROPORCIONALIDADE ENTRE CARGOS EFETIVOS E COMISSIONADOS. MODULAÇÃO DE EFEITOS. RAZÕES DE SEGURANÇA JURÍDICA E EXCEPCIONAL INTERESSE SOCIAL. VALORES RECEBIDOS DE BOA-FÉ. DEVOLUÇÃO. INEXIGIBILIDADE. 1. O Supremo Tribunal Federal consolidou jurisprudência no sentido da inviabilidade do controle abstrato de constitucionalidade de lei que cria despesas, sob alegação de violação ao art. 169, § 1º, da Constituição Federal. Não conhecimento parcial da ação. 2. Nos termos do art. 61, § 1º, II, “a”, da Constituição Federal, são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta e autárquica, ou aumento da remuneração. 3. Os policiais militares são subordinados ao Governador, a quem compete exclusivamente a proposição legislativa para instituir benefício remuneratório a eles destinados, mesmo quando em exercício em outros órgãos. Inconstitucionalidade do art. 3º, caput e parágrafo único, da Lei n. 7.471/2013 do Estado de Alagoas. 4. A alínea “d” do inciso II do art. 96 da Constituição Federal – aplicável aos Tribunais de Contas – estabelece a competência privativa dos tribunais para propor ao Poder Legislativo normas referentes à própria organização e funcionamento, sendo vedado à Casa Legislativa formalizar emendas que sejam estranhas à proposta original ou que impliquem aumento de despesas. Precedentes. 5. Os arts. 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8ª da Lei n. 7.471/2013 do Estado de Alagoas versam matéria pertinente à autonomia administrativa do Tribunal de Contas. Ausência de vício formal. 6. A criação de cargos em comissão é exceção ao imperativo constitucional do concurso público, justificável apenas quando atendidos os requisitos caracterizadores, sem possibilidade de flexibilização (RE 1.041.210, ministro Dias Toffoli). A mera alteração do percentual de cargos em comissão a serem providos por servidores públicos de carreira, quando não importar supressão da reserva ou redução a patamar simbólico, atende ao art. 37 da Lei Maior. Precedentes. 7. Ausente comprovação de desproporcionalidade entre os cargos em comissão criados pelo diploma questionado e o número total de cargos efetivos na estrutura do Tribunal de Contas, é inviável aferir violação dos princípios da moralidade e da eficiência, bem como burla ao imperativo do concurso público (CF, art. 37, caput e II). 8. Conhecimento parcial da ação direta e, nessa extensão, pedido julgado procedente em parte, com modulação da eficácia da decisão (Lei n. 9.882/1998, art. 27), para que seja afastado o dever de devolução dos valores recebidos até a publicação da ata de julgamento. (ADI 5027, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 28-10-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 07-11-2024 PUBLIC 08-11-2024) |
