Fato

O Partido Social Liberal – PSL – propôs ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, em face da Lei 13.060/2014, que disciplina o uso de instrumentos de menor potencial ofensivo pelos agentes de segurança pública, em todo o território nacional.

Alega inconstitucionalidade formal da Lei 13.060/2014, ao argumento de que o processo legislativo pelo qual foi editada decorreu de iniciativa parlamentar (Projeto de Lei do Senado 256/2005, apresentado pelo Senador Marcelo Crivella), em afronta ao art. 61, § 1º, II, “c”, da Constituição, que reserva ao Presidente da República a iniciativa de leis que versem sobre servidores públicos da União e territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria.

Sustenta a inconstitucionalidade material do art. 2º, parágrafo único, I e II, da lei impugnada, afirmando que a delimitação de situações em que não se autoriza o uso de arma de fogo por profissionais de segurança pública afrontaria os arts. 2º, 5º, caput e LIV, e 144, caput, da Constituição, na medida em que estaria em contrariedade com o dever do Estado na efetivação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

Pedidos:

Declarar a inconstitucionalidade material do art. 2º, parágrafo único, I e II, do diploma em questão;

Subsidiariamente:

declaração de inconstitucionalidade total da norma; e

interpretação conforme à Constituição, para conferir o seguinte entendimento ao dispositivo da norma federal acima citado:

É legítimo o uso de arma de fogo contra pessoa em fuga que esteja armada ou que represente risco imediato de morte ou de lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiro e contra veículo que desrespeite bloqueio policial em via pública, quando o ato represente risco de morte ou lesão aos agentes de segurança ou a terceiros, tudo na defesa da sociedade.

Dispositivos objeto de controle

Art. 1º Esta Lei disciplina o uso dos instrumentos de menor potencial ofensivo pelos agentes de segurança pública em todo o território nacional.

Art. 2º Os órgãos de segurança pública deverão priorizar a utilização dos instrumentos de menor potencial ofensivo, desde que o seu uso não coloque em risco a integridade física ou psíquica dos policiais, e deverão obedecer aos seguintes princípios:

I – legalidade;

II – necessidade;

III – razoabilidade e proporcionalidade.

Parágrafo único. Não é legítimo o uso de arma de fogo:

I – contra pessoa em fuga que esteja desarmada ou que não represente risco imediato de morte ou de lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros; e

II – contra veículo que desrespeite bloqueio policial em via pública, exceto quando o ato represente risco de morte ou lesão aos agentes de segurança pública ou a terceiros.

Art. 3º Os cursos de formação e capacitação dos agentes de segurança pública deverão incluir conteúdo programático que os habilite ao uso dos instrumentos não letais.

Art. 4º Para os efeitos desta Lei, consideram-se instrumentos de menor potencial ofensivo aqueles projetados especificamente para, com baixa probabilidade de causar mortes ou lesões permanentes, conter, debilitar ou incapacitar temporariamente pessoas.

Art. 5º O poder público tem o dever de fornecer a todo agente de segurança pública instrumentos de menor potencial ofensivo para o uso racional da força.

Art. 6º Sempre que do uso da força praticada pelos agentes de segurança pública decorrerem ferimentos em pessoas, deverá ser assegurada a imediata prestação de assistência e socorro médico aos feridos, bem como a comunicação do ocorrido à família ou à pessoa por eles indicada.

Art. 7º O Poder Executivo editará regulamento classificando e disciplinando a utilização dos instrumentos não letais.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Dispositivos que serviram como parâmetro de controle

 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II – disponham sobre:

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

 Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

Decisão

O Pleno do STF julgou improcedente o pedido formulado na ADI

Fundamentos do voto-vencido (Ministro Alexandre de Moraes)

A Lei 13.060/2014, em seu art. 1º, ao atribuir abrangência nacional ao seu conteúdo normativo, impondo o uso prioritário de instrumentos de menor potencial ofensivo por agentes de segurança pública de todos os demais entes federativos, exorbitou de sua competência constitucional, uma vez que o desempenho das atividades de segurança pública é atribuição material também conferida pelo texto constitucional aos Estados e Municípios, incumbindo-lhes, consequentemente, a edição de atos normativos que regulem o exercício dessa atividade.

A norma atacada não encontra fundamento válido na competência legislativa prevista no art. 22, XXI, da CF, pois não é dotada de generalidade: regula a forma de prestação de um serviço público de competência de todos os entes federativos, com exigências específicas e minudentes sobre a forma de atuação de profissionais de segurança pública e impacto direto no cotidiano desses servidores.

 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

XXI – normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares;               (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

Há, em primeiro lugar, o malferimento do princípio da autonomia estadual (art. 25 da CF), pelo qual os Estados são dotados de liberdade para se auto-organizarem e administrarem. Consectário lógico dessa autonomia é a competência para regulamentarem o regime jurídico de seus servidores, a organização administrativa de seus órgãos e repartições, a prestação de serviços públicos de interesse da população, como é o caso das atividades de segurança pública.

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.

2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 5, de 1995)

3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

Em segundo lugar, a competência para a deflagração de processo legislativo, nessa hipótese, é reservada ao Presidente da República, na forma do art. 61, § 1º, II, da Constituição.

A lei impugnada claramente trata de deveres (uso de instrumentos de menor potencial ofensivo) e proibições (ao uso de armas de fogo em certas situações) aos profissionais de segurança pública, regulando o regime jurídico pelo qual exercem suas atribuições. Há nítida interferência na estrutura e funcionamento de órgãos públicos sujeitos à direção superior do Presidente da República ou dos Poderes Executivos dos demais entes federativos.

A jurisprudência do STF registra que a iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo pelo art. 61, § 1º, II, “e”, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, interdita aos demais legitimados para o processo legislativo a propositura de leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições.

Além dessa inconstitucionalidade formal, decorrente da inobservância à reserva de iniciativa do Presidente da República, a lei impugnada também incorre em inconstitucionalidade material, na medida em que invade matéria reservada a órgãos administrativos, em contrariedade ao princípio da separação dos poderes (art. 2º, CF).

O legislador federal não poderia legislar com esse nível de detalhamento nem mesmo em relação aos órgãos de segurança afetos à União, como a Polícia Federal e a Polícia Ferroviária Federal. A definição dos melhores padrões de atuação policial, no tocante aos procedimentos e rotinas internas, aos materiais e instrumentos de trabalho e ao treinamento e aperfeiçoamento técnico, constitui mérito reservado à atuação do administrador.

Não se ignora o conteúdo meritório da regulamentação pretendida pela Lei 13.060/2014, na medida em que exprime uma legítima preocupação com o uso proporcional e progressivo da força policial e com a incolumidade física das pessoas em geral. No entanto, a afirmação dessa diretriz de política pública não autoriza que um ato legislativo ingresse no domínio normativo atribuído pela Constituição aos órgãos administrativos para a execução das atividades de segurança pública.

O Ministro votou para julgar procedente a ADI e declarar a inconstitucionalidade da Lei Federal n. 13.060/2014.

Precedentes:

STF. ADI 4.211, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, DJe de 21/3/2016;

STF. ADI 821, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 25/11/2015;

STF. ADI 3.169, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 18/2/2015;

Fundamentos do voto-vencedor (Ministro Edson Fachin)

Em primeiro lugar, não há invasão da autonomia estadual, pois a União detém competência legislativa sobre essa matéria seja sob a perspectiva comum, sejam sob a privativa.

O objetivo da lei é o de regular o uso dos instrumentos de menor potencial ofensivo por agentes de segurança pública. Trata-se, portanto, de medida atinente à garantia do direito à vida, competência que é atribuída de forma comum à União, aos Estados e aos Municípios, nos termos do art. 23, I, da CRFB.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

As obrigações dirigidas aos órgãos públicos que estão contidas na lei apenas explicitam o conteúdo do direito constitucional à vida. A lei nada mais faz do que expor o que já está contido no próprio texto da Constituição. É possível que se constate isso a partir da necessária aproximação, por força da cláusula material de abertura (art. 5º, § 2º, da CRFB), com os tratados de direitos humanos.

Art. 5º 

2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.

A proteção à vida necessariamente demanda a obediência a regras que constam, ao menos em parte, da legislação impugnada. A rigor, não é a Lei 13.060 que impõe restrições ao uso da força, mas o próprio direito à vida, assegurado constitucionalmente.

Para além do disposto no Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, há ainda a recente decisão da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Caso Favela Nova Brasília v. Brasil, que, ao acolher a decisão anterior da Comissão Interamericana, determinou que o país regulamente por lei, tanto no aspecto formal como no material, os procedimentos policiais que envolvam uso legítimo da força, estipulando expressamente que só se pode recorrer a esse extremo como último recurso, e que o uso da força deve se inspirar nos princípios de excepcionalidade, necessidade e proporcionalidade. Ademais, ao produzir essas normas, a Comissão indicou que o Estado brasileiro “deve levar em conta, entre outros, os Princípios Básicos das Nações Unidas sobre o Emprego da Força e de Armas de Fogo pelos Funcionários Encarregados de Fazer Cumprir a Lei e os Princípios das Nações Unidas Relativos a uma Eficaz Prevenção e Investigação das Execução Extralegais, Arbitrárias ou Sumárias”.

Fazendo incidir as normas internacionais de proteção à pessoa humana é possível reconhecer que a matéria regulamentada pela Lei 13.060 tem amparo, ainda, na competência própria da União para legislar sobre direito penal e, no limite, sobre direito civil, uma vez que a ausência de investigação, inclusive criminal, por parte do Estado dá ensejo à sua responsabilização interna e internacional. Assim, relegar a disciplina desse tema à autonomia dos Estados da federação é retirar da União a possibilidade de fazer cumprir a obrigação que lhe foi imposta por decisão internacional.

As hipóteses em que a iniciativa pertence ao executivo estão dispostas no art. 61, § 1º, II, da CRFB. Por meio delas, seria possível aduzir, tal como o fez o relator, que, nas hipóteses em que se atribui ao servidor de outro poder deveres e responsabilidades, dever-se-ia observar a iniciativa privativa. Em que pese haja, de fato, um dever imposto a servidores pertencentes ao quadro do Poder Executivo, o caso dos autos comporta especificidade: o dever imposto destina-se de forma genérica e abrangente a todos os quadros integrantes do serviço de segurança pública. Como agentes do Estado detêm, com exclusividade, a possibilidade de usar a força, deve o Estado legislar de forma bastante restrita sobre as hipóteses em que o emprego é autorizado.

Regulamentar o uso da força não é, portanto, atribuição exclusiva do Poder Executivo.

Finalmente, sob a ótica material, tampouco há de se falar em usurpação da competência própria dos órgãos policiais para definir os melhores padrões de atuação policial, no tocante aos procedimentos e rotinas internas, aos materiais e aos instrumentos de trabalho, assim como ao treinamento e ao aperfeiçoamento técnico.

A Lei Federal 13.060/2014 dá respaldo aos princípios constitucionais e, nada mais faz do que concretizar o direito à vida. É evidente que boas práticas e outras normas de conduta para a atuação de policiais podem ser pormenorizas e detalhadas pelo Poder Executivo e pelas próprias forças policiais. As garantias previstas na lei, no entanto, assim como os Princípios das Nações Unidas, não podem ser suplantados pela singela razão de que são eles o substrato à proteção reclamada pela própria Constituição ao direito à vida.