1 Introdução

O sistema de segurança pública brasileiro é composto por uma estrutura definida constitucionalmente que determina atribuições para diversas instituições com competências teoricamente bem delimitadas, mas que acabam por se sobrepor em alguma medida.

As atividades de segurança são organizadas em Polícia Militar, responsável pelo policiamento ostensivo e preservação da ordem pública, Polícia Federal e Polícia Civil, responsáveis pela apuração em inquéritos e encaminhamento à justiça para o propositura da ação penal, pela Polícia Penal, que faz a segurança nos estabelecimentos prisionais, pela Polícia Rodoviária Federal, que faz o policiamento ostensivo nas rodovias, pelas guardas municipais, que realizam atividades de segurança entre as instalações e pessoas relacionadas ao município.

Ocorre que, hoje, existe uma grande tensão nesse modelo, em que a Polícia Militar, além de executar as atividades de polícia de ordem, que lhe é própria, também pleiteia parte das atividades de polícia criminal, as quais seriam de atribuição originária da Polícia Civil, por exemplo, elaborando Termos Circunstanciados de Ocorrência e apuração sumária de alguns crimes com elaboração de relatório técnicos de inteligência, que, além de permitir uma elaboração de planejamento para atividades de prevenção criminal, acaba por investigar os crimes, em algum nível. As guardas municipais, por sua vez, iniciam a realização de policiamento ostensivo dentro dos municípios, competência que de responsabilidade da Polícia Militar.

Dentro de uma perspectiva da dialética, como esse modelo do sistema de segurança pública tende a se remodelar no futuro para que apazigue esses conflitos internos?

A questão levantada sobre o sistema de segurança pública brasileiro, à luz das ciências políticas, aponta para um cenário de tensão entre as competências e atribuições das diferentes instituições, como a Polícia Militar, a Polícia Civil, as Guardas Municipais, principalmente. Partindo dessa perspectiva dialética, é possível prever que o modelo atual (tese) tende a uma reestruturação natural a partir do embate entre essas forças e interesses institucionais (antítese) buscando uma reconfiguração em que as forças antagônicas tendam a um menor nível de estresse numa eventual nova reconfiguração (síntese).

Na ciência política, existe o conceito de path dependence, que sugere que uma vez que as instituições são estabelecidas, elas tendem a seguir caminhos que reforçam seu status quo. No caso das polícias, cada instituição buscará manter e expandir suas competências, resistindo a qualquer redução de poder ou autoridade. Isso é claramente visível na prática de algumas instituições assumirem responsabilidades que tradicionalmente pertenciam a outras.

A administração pública também nos fornece ferramentas para entender essa expansão de atividades. O fenômeno do “império burocrático” reflete a tendência de as instituições buscarem aumentar suas competências e responsabilidades. Cada uma dessas instituições busca se consolidar e garantir mais recursos, prestígio e autonomia, criando conflitos de competência. No futuro, a reorganização desse modelo poderia ser resultado de um movimento dialético entre as demandas por eficiência e eficácia no serviço de segurança pública e a resistência das corporações à perda de suas atribuições.

2 Aportes teóricos sobre relacionamentos institucionais em agências públicas

Para oferecer subsídios teóricos adequados sobre a questão das instituições no contexto da segurança pública e suas tendências de expansão, manutenção e reconfiguração, há várias abordagens clássicas da ciência política e da administração pública que podem ser relevantes.

2.1 Aparato Burocrático

As polícias são instituições que se amoldam perfeita ao modelo burocrático weberiano. A administração pública serve para controlar centralmente várias atividades. O grande teórico e arquiteto de tudo isso foi o jurista Jean Bodin. Na obra Bureaucracy, de 1971, William Niskanen faz uma lista de características e aspectos importantes da administração pública:

1. Tem custo: planejamento, organização, manutenção dos projetos, salários, custo-oportunidade do que poderia ter sido feito com aqueles recursos, etc.
2. Responde aos interesses dos políticos, dos lobistas e não dos cidadãos-usuários. A burocracia é a estrutura executiva-administrativa por meio da qual a política e o estado executam, aplicam, implementam uma policy sobre os cidadãos. Os burocratas estão às ordens dos superiores, e a carreira deles depende de seus chefes, etc. Não é por acaso que, perante a burocracia, os cidadãos sejam usuários e não clientes
3. Tem incentivos a mostrar que faz muito.
4. Tem incentivos a pedir sempre mais dinheiro.
5. Incentivos a ampliar as áreas de competência
6. Custos maiores que o prefixado
7. Uma vez criado um escritório (ou uma legislação), é muito difícil fechar
8. As eleições criam incentivos para mais gastos. Além das questões ideais, morais e democráticas, uma das consequências concretas das eleições é que geram mais gasto. Imaginem uma eleição entre um candidato que promete aumentar o “investimento” em saúde, ensino, segurança, transporte, etc. e outro que faz um discurso de responsabilidade, de pôr em ordem as contas, da necessidade de reduzir déficit e dívida. Quem terá mais possibilidade de ser eleito? A parábola dos “custos difusos e benefícios concentrados” mostra claramente que será o primeiro a ganhar. Mais gasto estatal significa mais austeridade das pessoas, mais impostos, menos crescimento, etc.

Gianturco (2018) acrescente ainda outros aspectos relevantes:

• É impossível medir o valor da burocracia.

Quanto valem a polícia, os hospitais, os tribunais? E quanto vale o trabalho de cada um trabalhador dessas áreas? Quanto deveriam ganhar essas pessoas? Como medir isso da forma mais precisa e objetiva possível? É impossível. Pode-se tentar ver quantos casos um policial resolve, quantos pacientes um médico cura, quantos casos um juiz julga, quantos alunos um professor consegue fazer passar no Enem, no Enade, etc., mas logo surgirão vários obstáculos insuperáveis. Se o policial é avaliado e pago em termos de sucessos (casos resolvidos), gera-se o incentivo a declarar “resolvidos” muitos casos de forma rápida e aproximativa. Se, ao contrário, quer-se avaliar os casos investigados (até sem soluções finais) medindo praticamente o esforço, as horas de trabalho, a quantidade, gera-se o incentivo a tratar muitos casos (e até inventá-los), mas sem resolvê-los. A mesma coisa acontece com os médicos, os juízes e todos os tipos de funcionários estatais. Aí se pode pensar em ter uma ideia do “salário justo”, comparado com o salário do mesmo tipo de trabalho no setor privado (médico em estrutura privada, um segurança privado, etc.) e aproximar, por exemplo, o salário estatal do privado, mas logo se nota que a produção e a produtividade podem ser muito diferentes devido aos diferentes mecanismos de incentivos. Se houver poucos casos de crime, a polícia merece ganhar pouco porque trabalha pouco ou muito porque tem muito sucesso? E será que o baixo número de crimes depende de verdade da polícia ou de outros fatores mais amplos? São perguntas sem uma resposta certa. No privado, o dilema se resolve com a disponibilidade a pagar dos vários agentes; no estado, resolve-se com a força que cada grupo tem para pedir aos superiores (políticos e burocratas) um aumento de salário, por meio de greves, lobismo, entre outras maneiras.

• Se tem sucesso, deveria fechar.

Se o departamento de erradicação da pobreza, o departamento de combate ao trabalho escravo, a polícia antinarcotráfico, o ministério da igualdade racial, etc. têm sucesso na sua missão oficial, não teriam mais motivos de existir, teriam cumprido a própria missão e deveriam, poderiam ser extintos.

 

2.2 Institucionalismo Histórico

O institucionalismo histórico é uma das principais abordagens que explicam como as instituições políticas e administrativas se desenvolvem e mudam ao longo do tempo. Dentro dessa escola, o conceito de path dependence é central (Pierson, 2000). Ele sugere que as instituições, uma vez estabelecidas, seguem trajetórias em que decisões passadas restringem e moldam as opções futuras (Gianturco, 2018). Isso ajuda a entender a resistência institucional à mudança e a tendência à ampliação das competências.

Pierson (2000) analisa como as instituições tendem a se autoperpetuar, mesmo quando surgem ineficiências ou tensões. Isso pode ser visto no caso das instituições policiais no Brasil, onde uma vez que uma polícia começa a exercer determinada função, há resistência para que essa função seja retirada, mesmo que exista sobreposição.

As instituições são as regras do jogo, criam o quadro de incentivos no qual os indivíduos agem. Ao mesmo tempo as instituições mudam, às vezes gradualmente, às vezes menos. As mudanças repentinas trazem comoção social e política, podem gerar desamparo, transições problemáticas e conflitos ou podem ser implementadas rápida e eficientemente. As mudanças graduais tendem a ser sabotadas pela burocracia e pelos grupos de interesse. As mudanças podem ocorrer mais facilmente em um momento de crise econômica e/ou política, mais é preciso ter grupos fortes e organizados com interesse em mudar o status quo (Gianturco, 2018, p. 173).

A contribuição central de Thelen na obra How Institutions Evolve: The Political Economy of Skills in Germany, Britain, the United States, and Japan (2004) está em explicar como as instituições, longe de serem imutáveis, evoluem ao longo do tempo em resposta a dinâmicas políticas e sociais específicas.

Thelen desafia a visão tradicional de que as instituições mudam principalmente por meio de rupturas bruscas ou mudanças exógenas. Em vez disso, ela argumenta que a mudança institucional frequentemente ocorre de forma gradual e incremental, mas ainda assim significativa. Essa abordagem de “mudança institucional gradual” envolve a transformação das instituições existentes através de adaptações lentas e contínuas em resposta a pressões internas e externas. As instituições não são estáticas, mas podem se adaptar ao longo do tempo sem uma ruptura completa com o passado. Thelen demonstra ainda que a resiliência das instituições depende da sua capacidade de se adaptar às novas condições econômicas e políticas.

2.2 Neoinstitucionalismo e Imperativo Burocrático

O neoinstitucionalismo vai além do institucionalismo clássico ao incorporar a análise do comportamento e das normas dentro das instituições. Segundo essa abordagem, as instituições buscam não apenas cumprir suas funções formais, mas também preservar e expandir seu poder e recursos (March; Olsen, 1989). A noção de “imperativo burocrático” ou “maximização de competências” é central aqui, refletindo a ideia de que as organizações públicas tendem a se expandir para justificar sua existência e aumentar seu orçamento e influência (Niskanen, 1971; Downs, 1967).

 As instituições políticas não são apenas reflexos de interesses externos ou problemas de coordenação, mas atores com seus próprios interesses, que buscam maximizar sua autonomia, poder e orçamento. No caso das instituições de segurança pública, isso ajuda a entender por que existe um movimento constante de ampliação das competências, como a Polícia Militar assumindo funções investigativas, ou Guardas Municipais avançando no policiamento ostensivo.

2.3 Teoria da Captura Regulatória e da Expansão Burocrática

Outra linha teórica relevante vem da análise da burocracia, particularmente a ideia de que as instituições públicas podem capturar competências e alavancar sua influência através de processos formais e informais. A teoria da captura regulatória, mais comum em análises de agências reguladoras, também pode ser aplicada ao contexto da segurança pública, em que as corporações policiais buscam se apropriar de funções que ampliem sua autonomia e poder.

Na obra The End of Liberalism: The Second Republic of the United States, Lowi (1969) critica a expansão do governo e a criação de políticas públicas que resultam em um crescimento descontrolado das agências burocráticas. Ele discute a ideia de que, na “Segunda República” americana, a descentralização do poder para agências reguladoras e outras instituições burocráticas enfraqueceu a democracia liberal ao dar muito poder a especialistas e tecnocratas. A expansão burocrática é vista como uma consequência da tentativa de acomodar interesses variados por meio de regulações, sem um controle adequado.

Wilson em Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (1989) fornece uma análise detalhada de como e por que as agências governamentais crescem e como isso influencia suas operações. Ele explora como a burocracia responde a múltiplos objetivos e pressões de diferentes interesses, o que pode levar à sua expansão. Wilson argumenta que a burocracia é muitas vezes ineficiente devido à complexidade de suas funções e às demandas conflitantes.

Lowi (1969) discute como as instituições públicas podem ser “capturadas” por interesses burocráticos que buscam expandir suas funções para além do que inicialmente foi determinado. Wilson (1989), por sua vez, explora como as agências governamentais, incluindo as forças policiais, tendem a maximizar suas competências e ampliar suas atividades com base na busca de maior relevância política e orçamentária.

2.4 Teoria da Escolha Racional e Agências Públicas

A teoria da escolha racional aplicada à análise das instituições também oferece uma perspectiva valiosa, ao enfatizar que os agentes dentro das instituições atuam de acordo com seus próprios interesses. Assim, mesmo em um contexto público ou de segurança, há uma maximização de interesses individuais e organizacionais que contribui para a expansão das competências e responsabilidades.

Shepsle (2010) trata das instituições políticas como estruturas que limitam e guiam o comportamento dos agentes. Ele utiliza a escolha racional para explicar como os indivíduos tomam decisões estratégicas dentro dos limites impostos pelas instituições. Em sua visão, as instituições não apenas refletem as preferências dos atores, mas também configuram os incentivos que esses indivíduos têm para agir de certas formas. As regras institucionais podem, por exemplo, restringir as opções disponíveis ou alterar os custos e benefícios associados a diferentes escolhas.

Em The Art of Political Manipulation (Riker, 1986) explora como os atores políticos usam as regras institucionais para manipular resultados políticos em seu favor. Ele argumenta que, ao contrário de uma visão puramente idealista da política, os atores políticos são estrategistas que manipulam as regras do jogo para obter os resultados que desejam.

Riker (1986) usa vários exemplos históricos para mostrar como manipulações institucionais – como o controle da agenda, a alteração das opções disponíveis ou o uso estratégico de procedimentos parlamentares – podem ser usados para alcançar resultados que favorecem interesses particulares, mesmo que esses resultados sejam contrários às preferências da maioria.

Na perspectiva de Riker, as instituições políticas não são neutras, mas sim ferramentas que podem ser usadas de forma estratégica por indivíduos racionais que buscam maximizar seus ganhos políticos. Isso reforça a ideia de que a escolha racional, no contexto institucional, envolve tanto a adaptação às regras quanto a manipulação dessas regras para benefício próprio.

Essas obras discutem como os atores dentro das instituições buscam manipular as regras e o contexto político para assegurar a manutenção de seus poderes. No caso da segurança pública, cada instituição policial pode ser vista como uma agência que busca garantir seus interesses organizacionais ao expandir seu controle sobre certas atividades.

2.4 Teoria dos Jogos e Conflitos Interinstitucionais

A teoria dos jogos também pode ser aplicada para analisar como as diferentes instituições de segurança pública interagem entre si, frequentemente em um jogo de soma zero, no qual a expansão de uma instituição implica na redução da esfera de atuação de outra (Scheeling, 1960; Axelrod, 1984).

Schelling e Axelrod tratam de como as instituições competem e cooperam em um ambiente de incentivos mútuos e conflitos. Essa análise pode ser usada para prever como a reconfiguração do sistema de segurança pública poderá ocorrer, com base em um equilíbrio entre cooperação e competição interinstitucional.

A abordagem da Teoria dos Jogos oferece uma estrutura poderosa para analisar como as diferentes instituições do sistema de segurança pública no Brasil — Polícia Militar, Polícia Civil, Guardas Municipais, Polícia Federal, entre outras — interagem em um ambiente de competição e cooperação. Essa abordagem é particularmente útil para entender os conflitos de competência e as estratégias adotadas por essas instituições em busca de maximizar suas esferas de atuação.

2.4.1 Jogos de Soma Zero e Competição por Recursos

Na Teoria dos Jogos, um jogo de soma zero é aquele em que o ganho de um jogador implica diretamente na perda de outro. No contexto das instituições de segurança pública, essa situação pode ser observada quando uma instituição expande suas competências às custas de outra. Por exemplo, quando a Polícia Militar começa a realizar atividades investigativas, ela está, de certo modo, invadindo um espaço tradicionalmente reservado à Polícia Civil. Da mesma forma, quando as Guardas Municipais assumem funções de policiamento ostensivo, estão, potencialmente, retirando atribuições da Polícia Militar.

Nesses jogos, as instituições competem por recursos — seja em termos de poder, orçamento, prestígio ou controle territorial. Cada movimento feito por uma instituição em direção à ampliação de suas competências é visto pelas outras como uma ameaça, o que provoca uma resposta estratégica para preservar sua própria esfera de atuação.

2.4.2 Equilíbrio de Nash e Acomodação Interinstitucional

Um conceito central da Teoria dos Jogos é o Equilíbrio de Nash, que ocorre quando, em um jogo, nenhum dos jogadores tem incentivo para mudar sua estratégia, dado que os outros jogadores também não estão mudando as suas (Nash, 1950; von Neuman; Morgestern, 1944). No contexto das instituições de segurança pública, o equilíbrio seria atingido quando cada uma das partes se estabiliza em um conjunto de competências, sem tentar invadir o território das outras, porque os custos políticos, operacionais ou legais de tentar mudar esse status quo seriam altos demais.

Contudo, o equilíbrio de Nash, nesse contexto, pode ser instável. Cada instituição está sempre avaliando os benefícios de tentar expandir suas funções, o que pode quebrar o equilíbrio. As Guardas Municipais, por exemplo, podem perceber que ao ampliar seu papel no policiamento ostensivo, podem ganhar mais legitimidade e recursos locais. Da mesma forma, a Polícia Militar pode querer consolidar sua atuação em áreas em que antes não operava formalmente, como no processo investigativo preliminar, se isso garantir maior controle e prestígio.

2.4.3 Dilema do Prisioneiro e Cooperação Limitada

Outro jogo clássico da Teoria dos Jogos é o Dilema do Prisioneiro, em que dois jogadores podem escolher cooperar ou trair, e a decisão de cada um depende do que ele acha que o outro fará (Tucker, 1950). No cenário das instituições de segurança pública, um dilema do prisioneiro pode surgir quando as instituições precisam cooperar para garantir a segurança pública, mas a tentação de trair a cooperação (assumindo mais competências ou agindo de forma autônoma) pode ser alta.

Se a Polícia Militar e a Polícia Civil cooperarem, por exemplo, cada uma executa suas funções conforme estabelecido (ostensivo e investigativo, respectivamente), o sistema funciona de maneira mais eficiente e eficaz. No entanto, se uma das partes tenta expandir suas atribuições (por exemplo, a PM assumindo funções investigativas ou as Guardas Municipais atuando de forma ostensiva além de suas competências), há um risco de ruptura na cooperação. A não cooperação ou “traição” pode levar a um aumento de tensões interinstitucionais, perda de eficiência e conflitos de competência.

O Dilema do Prisioneiro Repetido, uma variação desse jogo, sugere que a cooperação pode emergir ao longo do tempo, desde que haja a expectativa de interações contínuas e de longo prazo. Assim, as instituições podem eventualmente chegar a um modelo de cooperação estável, com base na reciprocidade e na confiança, se acreditarem que terão que trabalhar juntas por um período prolongado e que a “traição” seria punida no futuro (Axelrod, 1984).

2.4.4 Jogos de Coordenação e Papéis Complementares

Nem todos os jogos são de soma zero ou dilemáticos. Há também os jogos de coordenação, em que os participantes podem se beneficiar mutuamente ao coordenar suas ações (Schelling, 1960)            . Esse tipo de jogo pode ser aplicado quando as instituições de segurança pública percebem que a coordenação entre si pode resultar em benefícios conjuntos, como a melhoria da segurança pública e a eficiência operacional.

Por exemplo, em vez de competirem por competências, as instituições podem buscar definir seus papéis de forma complementar. Isso pode ocorrer quando a Polícia Militar e a Polícia Civil desenvolvem protocolos claros de atuação, em que a PM se encarrega de garantir a ordem pública e a PC, de investigar crimes, com uma passagem eficiente de informações entre as duas. Da mesma forma, as Guardas Municipais podem atuar de forma coordenada com a Polícia Militar, com funções complementares de segurança local, ao invés de tentar duplicar o papel da PM.

No entanto, a dificuldade aqui é a questão da confiança e da clareza dos papéis. Se os incentivos para a expansão de competências forem altos (como o aumento de orçamento ou poder político), as instituições podem preferir competir ao invés de coordenar. O jogo de coordenação só funcionará se houver confiança suficiente entre as partes e garantias de que as instituições não tentarão invadir o espaço uma da outra.

2.4.5 Jogos Evolutivos e Pressões Externas

A Teoria dos Jogos Evolutivos pode ser aplicada para analisar como as instituições de segurança pública se adaptam ao longo do tempo em resposta a pressões externas. Nessa abordagem, as instituições são vistas como “jogadores” que evoluem suas estratégias com base nas mudanças no ambiente político, social e econômico.

Por exemplo, as demandas da sociedade por maior segurança pública, a pressão por reformas ou a introdução de novas tecnologias podem forçar as instituições a se adaptarem. As Guardas Municipais podem ser pressionadas a assumir mais responsabilidades, pois os prefeitos locais podem ver nelas uma solução rápida para problemas de segurança e como um capital político importante, devido à comoção social pelas questões de segurança. A Polícia Militar pode precisar se especializar ainda mais em policiamento ostensivo, enquanto a Polícia Civil pode precisar de mais recursos para acelerar investigações. Essas pressões externas criam um ambiente dinâmico, em que as instituições adaptam suas estratégias, entrando em novos jogos de competição ou coordenação.

A mudança institucional, nesse caso, pode ser gradual e adaptativa, moldada por forças externas como crises de segurança, mudanças no financiamento público ou demandas políticas. Assim, o modelo de segurança pública pode se transformar ao longo do tempo, com base nas interações contínuas entre as instituições e o ambiente em que operam.

3 Discussões

Os conflitos interinstitucionais no sistema de segurança pública podem ser analisados numa perspectiva dialética. O ponto de partida é a estrutura formal das atribuições de cada instituição atreladas à legislação.

A antítese é decorrente dos conflitos naturais decorrentes da própria estrutura burocrática aliada ao Path Dependence, em que cada uma das instituições tem resistência em abrir mão do seu espaço e a tendência em ampliar suas atribuições conflitando nas zonas de sobreposição.

A Teoria dos Jogos oferece uma estrutura robusta para analisar as interações entre as instituições de segurança pública no Brasil. Em jogos de soma zero, há competição por competências e recursos; no dilema do prisioneiro, há a tentação de “trair” a cooperação para ganhar vantagens institucionais. Jogos de coordenação podem emergir quando as instituições percebem que a colaboração pode resultar em benefícios mútuos, e jogos evolutivos mostram como pressões externas podem forçar uma reconfiguração institucional ao longo do tempo.

Portanto, a Teoria dos Jogos ajuda a prever que o sistema de segurança pública brasileiro provavelmente continuará a ver um equilíbrio instável entre competição e cooperação, moldado por incentivos internos e pressões externas, resultando em uma possível reconfiguração futura, onde as tensões entre as instituições precisarão ser resolvidas, seja pela cooperação, seja pela consolidação de papéis mais claros e complementares.

O resultado de síntese mais provável seria uma acomodação gradual, com a redefinição formal e legal de papéis, tanto por necessidade prática quanto por pressão da sociedade e da política. Por exemplo, as Guardas Municipais poderiam se consolidar como uma força de policiamento local mais definida, enquanto a Polícia Militar talvez veja sua atuação ostensiva mais limitada a contextos estaduais. Alternativamente, pode haver uma fusão parcial de algumas atividades, criando estruturas híbridas ou compartilhadas que permitam maior integração, sem a sobreposição conflituosa de competências.

Por fim, qualquer solução para essa reconfiguração também deve envolver um intenso debate político e social, levando em consideração não só as necessidades de segurança pública, mas também os interesses corporativos das diversas instituições envolvidas. Como observado em estudos de ciência política, essas instituições tendem a resistir a mudanças que ameacem suas atribuições e orçamentos, e qualquer reforma substancial requereria uma concertação política ampla e de longo prazo.

REFERÊNCIAS

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