Rodrigo Foureaux

Um dos temas que suscita controvérsia prática e jurídica é a condução de civis presos em flagrante para quartéis militares antes de sua apresentação ao Delegado de Polícia. Embora a Constituição Federal e o Código de Processo Penal não abordem expressamente essa conduta, a análise sistemática do ordenamento jurídico e das obrigações internacionais assumidas pelo Brasil evidencia que tal prática pode ser ilegal.

No plano normativo interno, não se encontra dispositivo que, de forma literal, proíba a permanência temporária de presos civis em quartéis militares. Em determinadas situações, especialmente em cidades com grande demanda, é alegado que a condução inicial ao quartel serviria para a elaboração do Boletim de Ocorrência e agilidade da ocorrência. 

O Código de Processo Penal impõe, de forma implícita, a condução do preso em flagrante diretamente ao Delegado de Polícia, a quem compete dar início à formalização da prisão.

O art. 6º, III e IV, e principalmente o art. 304 do CPP, implicitamente, delineiam que o preso deve ser apresentado ao delegado, que o ouvirá, lavrará o auto e verificará a legalidade da prisão. Não há qualquer previsão de parada intermediária em quartéis ou outras unidades militares.

No plano internacional, o Brasil é signatário do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP), aprovado pelo Congresso Nacional e promulgado pelo Decreto n. 592/1992.

Segundo o Comentário Geral nº 35 do Comitê de Direitos Humanos da ONU, pessoas privadas de liberdade devem ser mantidas apenas em locais oficialmente reconhecidos como estabelecimentos de detenção, de modo a evitar violações à sua segurança pessoal e riscos de arbitrariedade (ONU, CCPR/C/GC/35, § 58, 2014).

O Comentário Geral nº 35 é um documento oficial do Comitê de Direitos Humanos da ONU, que interpreta o Artigo 9º do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (PIDCP), que dispõe no item 1 que “Toda pessoa tem direito à liberdade e à segurança pessoais. Ninguém poderá ser preso ou encarcerado arbitrariamente.”

O Comitê afirma expressamente que pessoas detidas devem ser mantidas apenas em instalações oficialmente reconhecidas como lugares de detenção, com registros centralizados, acesso a familiares, advogados e médicos, e sob supervisão institucional adequada (§ 58).

Nesse sentido, a condução de um civil preso em flagrante para um quartel militar — local que não se enquadra como estabelecimento oficialmente reconhecido de custódia civil — configura violação à norma internacional, a qual foi ratificada pelo Brasil por intermédio do Decreto n. 592/1993 e possui status de norma supralegal (RE 466.343/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes).

A exigência de condução imediata à autoridade policial ou judicial, em ambiente civil, é o que assegura o controle externo da legalidade e afasta eventuais práticas abusivas ou desvios de finalidade, ainda que pontuais. Trata-se, portanto, de uma interpretação vinculante do dever do Estado de respeitar e proteger a liberdade pessoal desde o primeiro momento da detenção.

Apenas nos casos de crime militar praticado por militares é que se permite a condução para o quartel com a finalidade de se lavrar o auto de prisão em flagrante e, em seguida, realizar o encarceramento, conforme art. 245 do CPPM.

Nos casos em que a Polícia Militar atua na lavratura do Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO), é legítimo que os envolvidos sejam conduzidos até o quartel ou outro local previamente definido pela corporação para a formalização do registro, quando não for possível concluir o procedimento no próprio local dos fatos, seja por ausência de recursos, questões de segurança ou inviabilidade operacional.

Nessa hipótese, há sim uma restrição temporária da liberdade, mas ela se dá exclusivamente para fins de lavratura do TCO, não caracterizando prisão ou custódia. Trata-se de uma condução administrativa, pautada na razoabilidade, na necessidade de se lavrar o termo circunstanciado de ocorrência.

É importante destacar que a Polícia Militar, ao realizar o TCO, atua como autoridade competente para o registro, conforme pacificado pelo STF (ADI 3807). Desde que respeitado o tempo estritamente necessário e garantidos os direitos do conduzido, essa condução não configura abuso nem violação de garantias individuais, sendo compatível com o modelo normativo vigente.

Embora o ordenamento jurídico aponte para a condução imediata do preso civil em flagrante ao Delegado de Polícia, conforme explicado, é imprescindível que o intérprete, sobretudo aquele que atua na esfera administrativa, controladora ou judicial, leve em consideração as consequências práticas das decisões, sob pena de se incorrer em decisões abstratas, descoladas da realidade brasileira.

A Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942), com as alterações promovidas pela Lei nº 13.655/2018, determina que:

Art. 20.  Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.                    (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)     (Regulamento)

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.              (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Art. 21.  A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.                        (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)     (Regulamento)

Parágrafo único.  A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.                      (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.     (Regulamento)

§1º  Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.                    (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

§2º  Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.                  (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

§3º  As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.                    (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

No cenário brasileiro, é sabido que muitos estados enfrentam severas deficiências estruturais, especialmente em municípios afastados de grandes centros, com longas distâncias entre o local da prisão e a delegacia mais próxima, somadas à escassez de efetivo, viaturas ou até ausência de plantões policiais.

Em tais contextos, a condução inicial ao quartel, com a finalidade de lavratura de boletim de ocorrência ou coleta de dados preliminares, pode não ser a melhor solução do ponto de vista normativo ideal, mas representa a única alternativa viável dentro do possível administrativo, não por escolha discricionária do policial, mas por imposição do cenário concreto.

O ônus da estruturação do sistema de segurança pública é do Estado, não dos policiais que, diante de limitações materiais, precisam adotar medidas razoáveis para o deslinde das ocorrências.

Nesse sentido, à luz da LINDB, especialmente dos arts. 20, 21 e 22, não se pode imputar ilegalidade ou invalidade automática à conduta do gestor público que adota solução provisória e operacionalmente necessária, desde que fundamentada.

Portanto, a condução de um preso civil ao quartel, por impossibilidade prática de imediato encaminhamento à delegacia, pode ser compreendida como medida de necessidade operacional, amparada pelo princípio da realidade administrativa, tendo em vista que o Direito deve dialogar com a vida real e os limites de gestão pública.